Формування європейської моделі місцевого самоврядування

Метою, яка стоїть на початку нашого дослідження є визначення правового поняття місцеве самоврядування в його історичному європейському контексті. І оскільки в розвитку європейського самоврядування головна роль традиційно відводилася громаді, то головну увагу в теорії місцевого самоврядування варто перенести саме на відносини громади і державної влади.

Кожна європейська держава характеризується специфічними політичними та соціально-економічними ознаками, залежними від конституції та сформованих внутрішніх політичних і соціальних відносин. Відповідно й місцеве самоврядування набуває індивідуального правового вираження.

Щоб узагальнити загальноєвропейський досвід цього явища, і сформулювати загально абстрактне поняття місцеве самоврядування, яке виходило б за межі окремо взятих держав, - слід було б визначити загальні й відносно типові елементи форм самоврядування, виокремити їх випадкові та особливі ознаки, тобто індивідуальні чинники. Саме так Юрій Панейко пропонував визначити універсально абстрактне юридичне поняття самоврядування (Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. – 196 с. Ст. 184.).

Яскравий представник державної теорії місцевого самоврядування, він багато уваги приділяв генезі інституту місцевого самоврядування, розкриттю його сутності та змісту, співвідношенню з явищем державного управління тощо.

Юрій Панейко визначав місцеве самоврядування "як оперту на приписи закону децентралізовану державну адміністрацію, виконуючу місцевими органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах, визначених законом, і загальноправового порядку".

Однак досліджувати явище самоврядування в більшості європейських держав немає сенсу. Таке всеосяжне дослідження непотрібне, позаяк самоврядні інституції історично складалися в певних державно-політичних системах.

Метод індукції можна застосовувати у випадку тих державах, які розвинули характерні правові системи самоврядування, і які мали загальносвітове правове значення. До таких держав, на його думку, належатьФранція, колишня Пруссія та Англія. Історико-правовий аналіз самоврядних інституцій в цих трьох країнах дозволить виокремити окремі етапи становлення інституту місцевого самоврядування, його теоретико-політичне обґрунтування та дозволить проаналізувати тенденції розвитку в XXI ст.

Треба пам’ятати, що місцеве (комунальне) самоврядування, яким ми його уявляємо сьогодні, в науці права не є готовим, чітко сформованим поняттям. Воно є результатом довгої історичної еволюції, причому більш-менш чітко викристалізувалося тільки в XIX ст.

Хоча, об’єктивні причини для появи самоврядування існували в усі епохи державного життя, але самоврядування як правове поняття з’являється тоді, коли ставлення монархів до підданих в абсолютистських державах почало набирати правових форм, коли громадяни, окрім приватних прав, почали набувати публічних прав, таким чином залучаючи громадські об’єднання в єдиний державний організм.

Тоді ж з’явилася і наука про місцеве самоврядування. Відтоді йдуть дискусії по розв’язанню проблеми, чи має громада окрему, відмінну від держави природу влади, чи вона є незалежною від держави публічно-правовою корпорацією, а чи просто виконує функції держави на локальному рівні.

І тут важливо зрозуміти ось яку річ. Сама по собі історія розвитку місцевих громад в Європі до подій Великої французької революції (1789-1792) не несе для нас наукового навантаження. Ні в античному світі, ні в Середні віки не були сформовані інституції, які відповідали б сучасному розумінню місцевого самоврядування. Самоврядування не було в ті часи предметом політичних прагнень.

Тому Л.Штейн писав: "Ні мова Сходу, ні греки чи римляни не знають лексем для позначення самоврядування; ні греки, ні римляни не визначили його як предмет суспільно-політичних наук чи законодавства – тут ми від них нічому не можемо навчитися" (Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. – 196 с. - ст. 27.).

З правової точки зору, елементи місцевого самоврядування застосовувалися в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex municipalis (Law of Caesar on Municipalities (80-43 BC)//Johnson, Coleman-Norton & Bourne, Ancient Roman Statutes, Austin, 1961, pp. 93-97, n. 113).

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування, тобто організацію муніципального устрою, і започаткував нормативне застосування термінів "муніципалітет", "муніципальний". Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Стародавнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх жителів громади, організовані за куріальною системою.

До компетенції народних зборів було віднесено вирішення загальних питань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адміністративну й судову владу. Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), що нараховував 100 членів.

Для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту важливу роль  відіграли комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХШ ст. Їх результатом стало комунальне самоврядування, яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату як виконавчого органу, які були незалежними від центральної, "коронної" влади. До чинників комунальних революцій можна віднести:

§  економічні фактори - зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб'єктом місцевого самоврядування;

§  політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону міста наданням їм окремих привілеїв;

§  демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньо¬вічних міст Італії (Мантуя - 1014 p., Феррара - 1055 p., Піза - 1081 p., Кремона - 1114 p.), Франції (Сент-Омер - 1127 p., Бове - 1182 p., Камбре - 1184 p., Арбуа - 1282 p.), Англії (Лондон - 1129 p.), метою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північноіталійських міст (Кравченко В. В.: Конституційне право України: Навчальний посібник.-Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004 - 512 с.)

На думку В.Куйбіди, одним із найважливіших наслідків боротьби міст із їхніми сеньйорами в Західній Європі було те, що переважна більшість міщан домоглася звільнення від особистої залежності. Європейське середньовічне прислів’я "Stadtluft macht frei" (міське повітря робить вільним) означало правило, коли залежний селянин, втікши до міста і проживши там певний термін (за звичним тоді формулюванням "рік і день"), ставав вільним. У Франції міста, яким вдалося вибороти свободу, називалися вільними (villes franches) або буржуазними (villes de bourgeois).

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація. У сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління (HarouelJ. L., BarbeyJ. et al. Histoire des institutions de l'epoque franque a la Revolution, 1987.- P. 180-185.):

§  комунальну систему північно-французьких міст і міст Фландрії;

§  консулат південно-французьких комун;

§  подестат средиземноморських комун Франції та Італії.

Поява терміну "самоврядування" (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні (Chester N. The English Administrative system, 1780-1870. – Oxford: Clarendon Press, 1981. - 298 pp. - p. 119.).

За такого підходу поняття "самоврядування" можна розглядати у двох значеннях: у широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування). Вислів "самоврядування" заявився в XIX ст. в німецькій правничій науці під назвою "Selbstverwaltung" для означення адміністративного устрою громади. Георг Джиллінек писав, що це слово походить зі скорочення вислову "selbständige Verwaltung" для позначення вільного від державного нагляду управління майном громади (Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. – 196 с. ст. 18.).

На думку Юрія Панейка, поширенню терміна "місцеве самоврядування" сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосував англійське "selfgovernment" до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. При цьому він скористався німецьким "Selbstverwaltung", яке індетифікував з "selfgovernment", а це, як стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки "selfgovernment" є формою правління парламентської держави, що є протилежною до "government by prerogative" - форма правління, яка іменується абсолютною монархією.

А сам термін "місцеве самоврядування" Р. Гнейст взяв із праці Дж. Сміта "Місцеве самоврядування та централізація", який для позначення англійської місцевої адміністрації вживає слова "local self-government" (J. Toulmin Smith. Local self-government and centralization: the characteristics of each, and its practical tendencies as effecting social, moral, and political welfare and progress. London. – John Chapman, 142, Strand.  1851. - 409 p. Microfiche by John Zube, Berrima, N.S.W., Australia, 1978 Fiche 1-5. Оригінал знаходиться в Каліфорнійському університеті. ст. 27-29).

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами "децентралізація" (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном префектуальної комунальної системи, або "муніципальна влада" (pouvoir municipal).

Юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється вже більше 200 років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме тоді виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах:

§  уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно держави владі;

§  розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рівень.

Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади, або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 грудня 1789 р.

Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління в Національних зборах Франції 1790 р. В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі, тобто це окрема громадська влада - "pouvoir municipal" (Le Pouvoir municipal a Angers de 1657 a 1789 by Jacques Maillard. - Author(s) of Review: Gail Bossenga//The Journal of Modern History, Vol. 59, No. 1 (Mar., 1987), pp. 180-182).

Теорія `вільної громади`  (громадівська)	Державницька теорія
право громади вирішувати питання місцевого значення є природним	місцеве самоврядування - форма місцевого державного управління
органи управління в громаді є  незалежними від держави	всі повноваження місцевого самоврядування вважаються такими, що передані державою
компетенцію місцевого самоврядування становлять самоврядні та делеговані повноваження	юридичний напрямок
політичний напрямок	місцеве управління здійсню­ють за дорученням держави органи територіальної громади
місцеве самоврядування здійснюється виборними особами на громадських засадах

Теорія "pouvoir municipal" базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише "природної" територіальної одиниці - такої, що утворилася природним способом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний характер, як і права та свободи людини.

Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним способом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді за її природою або дарується Творцем).

Отже, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною відносно до державної влади публічна влада - влада територіальної громади.

За теорією вільної громади основні засади організації місцевого самоврядування зводяться до такого:

§  суб'єктом права на місцеве самоврядування визнаються лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що утворилися природним способом, - село, селище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають штучне походження, вони виникли в процесі районування території держави на підставі відповідних рішень органів державної влади, тому відповідні територіальні спільноти мають державне походження і не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

§  органи місцевого самоврядування обираються членами громади;

§  питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, поділяються на самоврядні й такі, що передоручені органам громади державою;

§  місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні справи, природу;

§  органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

§  органи державної влади не мають права втручатись у вирішення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 p., згідно з яким муніципальна організація передбачала утворення представницького - муніципальні збори (deliberation) і виконавчо-розпорядчого - муніципальна адміністрація (action) органів, які очолював мер (maire) – найважливіший урядовець громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації місцевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 р. здійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали однакову муніципальну організацію під назвою "municipalite" і, як наслідок, однакові повноваження.

На думку, В Кравченка, це дуже нагадує ситуацію в сучасній Україні, де згідно з Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" муніципальна організація також повністю уніфікована (Кравченко В. В.: Конституційне право України: Навчальний посібник.-Вид. 3-тє, виправл. та доповн.- К.: Атіка, 2004 - 512 с. ст. 386).

Отже, на той час згідно теорії "pouvoir municipal", за громадою було визнано її власні природні права. Відбулася ідеологічна трансформація природного права, яке визнає індивідуальні права громадян перед державою; це відношення переноситься на громади, так  як і на громадян – поступово формуючи права громадських корпорацій. Ці принципи більшою чи меншою мірою і стали основою для організації громад в усіх сучасних державах.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у Франції недовго. Так, уже законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повноваження мера (він набував статусу державного службовця) та виконавчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові - представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на самоврядні та делеговані тощо.

Хоча французьке законодавство скоро відкинуло ідею "pouvoir municipal", проте сама ідея пішла за межі Франції і вплинула на законодавство інших країн.

Передусім Бельгія визнала pouvoir municipal і communal за власні права вищих і нижчих комунальних корпорацій.Конституція Бельгії від 7 лютого 1831 року в ст. 31 постановляє, що інтереси, які є виключно комунального або провінційного характеру, мають бути регульовані виключно громадськими або провінційними радами за встановленими конституцією засадами.

Ст. 108 конституції визнавала за цими комунальними корпораціями право на прозорість засідань комунальних репрезентантів, право вирішувати справи місцевого значення, запроваджує прозорість прийняття місцевих бюджетів та стан громадських рахунків (H. Bocken, W. de Bondt. Introduction to Belgian Low. 2001. - Kluwer Law International. - 464 p. pp. 50-56).

Великий вплив ця теорія мала в Німеччині, де була жива пам'ять про середньовічні німецькі корпорації міст. Зокрема, з ініціативи прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято "Прусське укладання про статути міст".

Він дав твір, який розцінюється як magna carta для прусських міст і є основою для розвитку німецького самоврядування взагалі. Закон визнав міську громаду як політичну істоту, влив у неї нове життя і надав їй сучасного репрезентативного устрою.

Провідною думкою Штейна (Stein) було організувати міські громади в дусі суспільної самостійності (Marion W. Gray. Prussia in Transition: Society and Politics under the Stein Reform Ministry of 1808. Transactions of the American Philosophical Society. Held at Philadelphia for Promoting Useful Knowledge. Volume 76, Part 1, 1986. 175 p. pp. 102-109).

Наміром законодавця було не скільки створити з міст публічно-правові корпорації, а більше залучити міських громадян до участі в публічній адміністрації.

Основні положення Закону від 19 листопада 1808 року зводилися до наступного:
1. З метою децентралізації влади створюються органи місцево¬го самоврядування;
2. До відання місцевого самоврядування відносяться місцеві справи (самоврядні повноваження) та виконання окремих доручень державної влади (делеговані повноваження);
3. Система міського самоврядування охоплює:

§  міську раду, що обирається на прямих виборах таємним голосуванням;

§  магістрат - колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістра¬ту. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

§  бургомістра - голову представницького та виконавчого органу.

4. Право обирати депутатів міської ради надавалося лише тим жителям міста, які мали нерухомість на його території;
5. Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мінімуму.

Муніципальна реформа фон Штейна у Пруссії сприяла становленню територіальної громади як основного суб'єкта місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади. Історія розвитку прусського самоврядування дає нам наочний приклад того, яке політичне значення може мати раціонально збудоване самоврядування, яким способом можна викликати в суспільстві громадсько-державні почутті. Постійна співучасть громадян у самоврядування створила в громадській думці переконання про моральну непорушність самоврядних адміністрацій в Німеччині.

В середині XIX ст. набула поширення державницька теорія місцевого самоврядування, її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом. Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні.

Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу. У рамках державницької теорії сформувалося два напрямки; політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможних класів і платити високі податки (Stolleis, M. Public Low in Germany. 1800-1914. - 2001. Berghahn Books. – 514 p. pp. 377-379).

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування роз¬глядалося Л. Штейном як територіальний колектив, якого наділено статусом юридичної особи та який вступає у правові відносини з державою (Stolleis, M. Public Low in Germany. 1800-1914. - 2001. Berghahn Books. – 514 p. pp. 381-383).

У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.

При цьому окремі вчені обстоюють громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають головно "природними" корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці (The Presents and Further Role of Local Government in Britain and Germany.- London. 1985. 414 p. - p. 71.).

Ще одна країна, яка витворила унікальну систему локальної адміністрації, є Велика Британія. В цій країні не було кодифікацій норм права, яке стосувалося б місцевого самоврядування. За словами Вудро Вільсона, англійська система є "будівлею, склеєною з різних частин, а не органічною цілісністю; а ці частини є найрізноріднішого походження, форм та розмірів" (Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. – 196 с. ст. 63.).

Основою цієї системи була суперечність двох елементів, а саме: центральної влади норманських королів і набутих ними землях територіальних об’єднань англосаксів: графства (counties), сотні (hundreds), парохії (parishes) та інкорпоровані міста (corporations). Від часів Вільгельма Завойовника англійські королі намагалися не допустити виникнення політичного феодалізму, натомість прагнули до сильної концентрації влади в своїх руках.

Антагонізм, який існував протягом кількох століть між центральною державною владою і де централістичними спрямуваннями територіальних громад, призвів до появи такого поняття як "King in Parliament", тобто до концентрації законодавчої влади в парламенті та передачі виконання законів місцевим територіальним об’єднанням. В центрі цих об’єднань перебував інститут мирових суддів, який виник з часів реформи Едуарда III (1360) з функціями поліційного нагляду, частини юрисдикції в карних справах.

Мировий суддя призначався королем і виконував свої обов’язок на безоплатній основі при власній матеріальній незалежності, пов’язаній з володінням великих земельних наділів. Для кожного графства король номінував декількох мирових суддів з поміж найбільш впливових шляхетських кіл даного графства.

Частину функцій вони виконували самостійно, а частину на колегіальних зборах (petty sessions, special session), а найбільш важливі питання на квартальних зборах усіх мирових суддів (general quarter sessions).

Посада мирового судді в Англії була дуже популярна аж до кін. XIX ст, коли реформою 1888 року (Local Government Act) (Sir T. Erskine May. The Constitutional History of England since the Accession of George the Third. 1860-1911. Volume Iii. 2007. – Read Books. 424 p.  p. 252) були утворені також виборні ради графств, які перебрали від мирових суддів більшу частину їх адміністративних функцій.  На цих самих засадах новий акт від 1894 року реформував адміністрацію сільських та не муніципальних міських округів і сільських парохій (Sir T. Erskine May. The Constitutional History of England since the Accession of George the Third. 1860-1911. Volume Iii. 2007. – Read Books. 424 p.  p. 256).

Ці два закони запровадили в організації всієї місцевої адміністрації систему комунальних представництв, базовану на рівному і безпосередньому виборчому праві, що належало особам, які платили місцеві податки.

На противагу французькому і прусському самоврядуванню, англійське законодавство не відрізняє представницькі і виконавчі функції в місцевих адміністраціях: вся комунальна влада належить виборним радам міст, графств, міських і сільських округів або парохій.

В деяких пародіях існують також громадські збори. Безпосереднє управління належить комітетам, тобто відділам рад, які передбачені законом або створеним відповідно до нагальних потреб. Крім голови (mayor або chairman), до комунальних рад належать ще члени цих рад, обрані жителями даного комунального об’єднання, а в містах і містах-графствах – ще альдермени, вибрані членами з-поза рад.

Як правило, це фахівці з певних питань, досвідчені люди, але не беруть участі в політичному житті і тому не можуть увійти до складу комунальних рад шляхом вибору.

В Англії не було сформовано поняття самоврядування в європейському континентальному розумінні. Те, що англійці називають самоврядування (self-government), є продуктом історичного розвитку англійських політичних інституцій і означає, як правило, форму правління Англії з парламентом на чолі, на протилежність до абсолютистської форми правління англійських королів.

Відтак, для британської правничої думки, буде складним відрізнити повноваження власні й делеговані, оскільки незрозумілою є концепція про існування "власного" права комунальних об’єднань, окремого від загального права.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміна "місцеве самоврядування", то вони здебільшого мають опертя на нормативне визначення, що міститься в пп. 1-2 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування:

"1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом" (Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування. Навч. посібн./ М.Пітцик, В.Кравченко, Е.С. Моньйо, Б.Фонтен, В. Черніков та ін./ - К., 2000. – 136 ст. Ст. 41; або European Charter of Local Self-Government. Strasbourg, 15.X.1985. Офіційний сайт Ради Європи. URL <http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm>).

З цього означення випливає, що місцевій владі задля ефективного виконання своїх функцій обов’язково необхідна організаційна та фінансова автономія. Акцентується увага на реальній спроможності вирішувати питання місцевого значення, приймаючи управлінські рішення та забезпечуючи їх належними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими тощо).

Серед суб’єктів місцевого самоврядування в Хартії на перше місце поставлені "ради або збори", а вже потім – територіальна громада з її безпосередніми формами демократії.

Особливу увагу там зосереджено на компетенційному та фінансовому забезпеченнях місцевого самоврядування, свободі вибору оптимальних структур управління й засобів, тобто на вільному визначенні організаційної структури.

Об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко;Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законодавству.

Перш за все слід зауважити, що Європейська хартія місцевого самоврядування є справжньою угодою, яка обов'язкова для виконання всіма державами, що її підписали. Це має особливе значення, оскільки ця міжнародна конвенція підходить з адміністративно-організаційних позицій до галузі права, яка традиційно вважалася внутрішньої справою кожної держави.

У цьому зв'язку слід також зазначити, що, незважаючи на проголошену ним посилену інтеграцію, загальноєвропейське право не регулює питання внутрішньої організації держав-членів ЄС.

Зупинимося на тих основних елементах, які визначаються в положеннях Хартії для наповнення місцевої автономії реальним змістом, особливо відзначаючи ті з них, що стосуються місцевих фінансів:

§  по перше, органи місцевого самоврядування: Хартія визначає, що дорадчий орган обирається безпосередньо населенням, а виконавчий орган є відповідальним перед цими виборними дорадчими зборами (стаття 3, параграф 2);

§  по друге, повноваження місцевих громад: низка положень визначає конституційний та законодавчий захист повноважень місцевих громад, право ініціативи, яке визнається за місцевою владою у так званому "загальному положенні про повноваження", та, нарешті, принцип, за яким повноваження місцевих громад є, загалом, "повними та всеохоплюючими";

§  по третє, право місцевих громад на самоорганізацію там, де це стосується виключно внутрішніх адміністративних структур, а також принцип якості у тому, що стосується персоналу, який вони залучають до роботи (стаття 6);

§  по четверте, умови здійснення своїх повноважень місцевими уповноваженими представниками, які повинні мати змогу вільно виконувати свої повноваження, одержувати належну фінансову винагороду за свою роботу та відповідне забезпечення своїх соціальних потреб (стаття 7);

§  по п'яте, адміністративний контроль за діяльністю місцевих громад: він повинен визначатися Конституцією або законодавством і може стосуватися лише законності дій, за винятком повноважень, делегованих місцевим громадам, здійснення яких може періодично перевірятися (стаття 8);

§  по шосте, визнання за місцевими громадами різних прав, таких, як право об'єднуватися в асоціації для спільного здійснення деяких повноважень або для кращого захисту своїх інтересів, право співпрацювати з місцевими громадами, що є суб'єктами інших держав, на засадах транскордонного співробітництва і, нарешті, виключне право захисту своїх інтересів через суд (статті 10 і 11).

(Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування. Навч. посібн./ М.Пітцик, В.Кравченко, Е.С. Моньйо, Б.Фонтен, В. Черніков та ін./ - К., 2000. – 136 с. ст. 66,71,81,85,104,108)

Слід зауважити, що Хартія не визначає, автономію яких саме місцевих громад вона гарантує, і, окрім того, Хартія також не дає визначення "місцевої громади". Стаття 13 зазначає лише, що вона стосується всіх категорій місцевих громад, з яких складаються держави, що підписали Хартію, але останні залишають за собою право точніше визначати ті громади, до яких застосовуватимуться положення Хартії.

Очевидно, що базовий рівень складають комуни, які автори Хартії мали на увазі в першу чергу, але громади середнього рівня у державі з типовим трьохрівневим устроєм, такі як провінції, департаменти або графства, також не виключаються, так само, до речі, як і регіони та громади, утворені, наприклад, у таких державах, як Бельгія, Іспанія та Італія, і навіть рівень, що існує у федеративних державах, наприклад, землі в Німеччині та Австрії або кантони у Швейцарії.

В офіційному пояснювальному звіті, який додається до Хартії, зазначається, що "Хартія втілює ідею про те, що ступінь автономії, якою користуються місцеві громади, може розглядатися як камінь спотикання істинної демократії".

Таким чином, на думку Філіпа де Брюке, проф.,  генерального секретаря  Європейської дослідницької асоціації місцевого самоврядування (ЕLGАR) із Брюсселю (Бельгія), окрім поєднання децентралізації та демократії на місцевому рівні, місцеве самоврядування є також мірилом, яке дозволяє оцінити ступінь розвитку демократії в державі: чим потужнішим є місцеве самоврядування, тим більше є підстав вважати державу демократичною (Ф. де Брюке. Європейська хартія місцевого самоврядування як правова засада місцевого самоврядування в Європі // Українсько-європейський журнал міжнародного та порівняльного права. – 2001. - №2. – Т.1.).

У зв'язку з цим, слід обов'язково підкреслити, що, незважаючи на традиції місцевого самоврядування, які часто походять із глибини століть, жодна європейська держава не виконує повною мірою всіх принципів Хартії. Витончена гра всіляких умов і обмежень, які можуть бути сформульовані, і підстави для яких держави знаходять у статті 12, є результатом такого становища.

Принципи, викладені в ч.1 ст. 12, надають країнам, що підписали Хартію, достатнього простору для маневрування в своїх зусиллях щодо адаптації їх до своєї політичної, правової, адміністративної і культурної ситуації.

Членство держав, що підписали Хартії, засновано на визнанні системи "обов’язкового ядра", тобто ці держави повинні виконувати деякі положення ч.1, які обираються зі складу "обов’язкового ядра" положень, що залишає за ними певну свободу вибору і дозволяє врахувати специфіку національної ситуації.

Ця свобода розширюється завдячуючи тому, що кожна держава може згодом доповнити Хартію новим положенням, як і коли вона того забажає.

Особливого значення Хартія набула у зв'язку з процесом демократичних перетворень, який розпочався у східноєвропейських країнах після падіння Берлінської стіни у 1989 році. Рада Європи поставила ратифікацію Хартії країнами Центральної та Східної Європи основною умовою їхнього приєднання до цієї організації.

Конгрес місцевих та регіональних органів самоврядування розгорнув у цих країнах активну діяльність, направляючи туди місії службовців у супроводі експертів, на яких було покладено завдання ознайомити з Хартією та допомогти у розбудові структур місцевого самоврядування у нових демократичних державах.

Ці історичні умови нагадують нам, наскільки існування структур місцевого самоврядування виявляється фундаментальною умовою для реалізації справжньої демократії, при тому, що вони становлять надзвичайно знайомий, і навіть цілком природній елемент нашого політичного та інституційного середовища.

Крім Європейської Хартії місцевого самоврядування (1985 р.), є ще ряд документів, які складають основу сучасної європейської децентралізації і формулюють принципи майбутнього розвитку інституцій місцевого самоврядування.

Серед них можемо виокремити такі: Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною Конференцією Місцевих і Регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р.; Хартія Конгресу Місцевих і Регіональних влад Європи, ухвалена Комітетом Міністрів 14.01.1994 р.; Стамбульська Декларація з проблем поселень людей від 14 червня 1996 р.; Європейська Хартія міст, прийнята в Страсбурзі 17-19 березня 1992 р.

Процес розвитку інституцій місцевого самоврядування та політичної думки про його роль в сучасній державі не стоїть на місці. На думку проф. Р.Аграноффа, місцеве самоврядування, як форма децентралізації, служить механізмом широкого залучення громадян до участі в управлінні, розв’язанні публічних проблем, тобто власне до здійснення демократії як влади народу і до формування громадянського суспільства. (Агранофф Р. Огляд європейських традицій місцевого самоврядування (вступна стаття)// Саєнко Ю., Ткачук В., Привалов Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози. – К., 1997. – с. 6-16.)

Така широка роль місцевого самоврядування свідчить про багатоаспектність цього суспільного явища і величезний пласт викликів, які стоятимуть перед цим інститутом в XXI ст. Однією із таких найбільших проблем є необхідність постійно впроваджувати практику вирівнювання потенціалів територіальних громад в сучасній Європі, що є найбільш затратною статтею видатків в Європейському Союзі.

Рада Європи рекомендувала використовувати системи вирівнювання для «надання місцевим органам влади, якщо вони бажають, можливості забезпечити схожий вибір та рівень послуг при однакових ставках місцевих податків» (Дейві К. Вирівнювання: Європейська практика та її прийнятність в Україні. )

З тим щоб досягнути цього необхідно буде пом’якшити:
1.    розбіжності між місцевими прибутковими базами, тобто між потенційним розміром місцевих прибутків, припускаючи схожий рівень досягнень у сфері податкових ставок, ефективності збору і т.д. 
2.    розбіжності у місцевих потребах в муніципальних послугах, що визначаються наступними факторами:

§  розбіжності у віковій структурі (пропорція дітей шкільного віку, людей похилого віку і т.д.);

§  розбіжності у соціальній структурі (неповні сім’ї, безробітні, меншини і т.д.)

§  розбіжності в умовах навколишнього середовища, економічних умовах, що вимагають реабілітації

3.    розбіжності у вартості надання еквівалентного рівня послуг по  причині  наступних факторів:

§  різниця у рівнях зарплати та вартості землі

§  низька густота населення, що впливає на збільшення загальної вартості утримання таких закладів як школи

§  висока густота населення, що впливає на збільшення вартості таких послуг як збір сміття та утримання доріг.

Рекомендації Ради Європи вимагають повної рівності між місцевими органами влади у рівні послуг, які вони можуть надати виходячи із схожого рівня прибуткових "досягнень". На практиці цього вдалося досягнути лише Великобританії.

Шведська система стоїть недалеко від рівноправ’я – тут перерозподіл базується на 95% середнього доходу на душу населення, що піддається оподаткуванню, та повного середнього рівня витрат на душу населення.

Інші країни досягли лише часткового вирівнювання. Наприклад датська система намагається зменшити розриви між доходами на душу населення найбагатших місцевих громад із доходами інших громад.

Фактори які впливають на ступінь вирівнювання включають:

1.  ступінь різниці між місцевими органами влади та масштабом наявних ресурсів для їх подолання,

2.  розповсюдження місцевої відповідальності на персональні послуги, такі як освіта,

3.  ступінь політичного обов’язку щодо реалізації вирівнювання.
"Європейська група громадського управління" – організація, яка виникла в 1974 році, зробивши суттєвий внесок в європейську політику.

Завдяки їй тема місцевого самоврядування обговорюється на багато чисельних конференціях по «електронному управлінню», озвучується в рішеннях ЄС. Європейці розуміють, що відстають від Америки і прискіпливо вивчають тенденції в розвитку місцевого управління.

На поч. XXI ст. територіальні громади зіткнулися з новими викликами: через негативний економічний тиск. В епоху глобалізації і локалізації муніципалітети, як економічні структури, відіграють важливу, але важку роль.

Проблемою для громад є те, як знайти себе в глобальній економіці, яка на місцевому рівні ще більш нестабільна, аніж на національному. Часто центральний уряд перекладає відповідальність за економічну ситуацію на місцеві органи влади.

Більше того, громадяни тепер більше інформовані і освіченіші, ніж раніше. Однак, це зовсім не повинно приводити до кризових ситуацій. Як точно підмітив Клейджес, криза виникає тільки тоді, коли інститути влади не хочуть реагувати на зміни суспільних настроїв і їх цінностей.

Тому, одним із найважливіших напрямків роботи місцевої влади  – це створення можливостей для громадян активно приймати участь в житті громади. 
Великі перспективи для розвитку місцевого самоуправління відкриваються завдяки інформаційним технологіям.

Вони пропонують нові підходи в менеджменті і наданні суспільних послуг. Потенціал використання електронного управління, який створює широкі взаємозв’язки між чиновниками і місцевими жителями, особливо великий на місцевому рівні.

Таким чином, традиційна роль інституцій місцевої влади в державах з різними політичними традиціями трансформується в унікальну і технологічно-єдину інформаційну систему завдяки технологіям в мережі Інтернет.

Що ж тепер представляють із себе інституції місцевої влади в Європі? На думку деяких правників, поняття місцевої влади можна визначити так: це поєднання формальних і неформальних правил, структур і процесів, завдяки яким зацікавлені люди на місцях колективно вирішують свої проблеми і задовольняють соціальні потреби. Кожна сторона вносить в цей процес свої цінні якості, можливості і ресурси.

Для цього критично важливо створити і підтримувати атмосферу довіри, відповідальності і згоди (Т. Бовуар, Э. Лефлер, С. Паррадо-Диез. Новые практики местного сетевого управления в Европе. – 2002. Перевод Андрея Маклакова; URL <http://dialogs.org.ua/ua/crossroad_full.php?m_id=1308>.  Текст оригіналу доступний за адресою: www.uwe.ac.uk).

Управління суспільством – це не тільки побудова "правильних інституцій". Воно включає в себе і законодавство, і неписані норми поведінки.

В нього входять не тільки державні, але й громадські організації, бізнес і мас-медіа, які мають свої важелі впливу на "правила гри". Як правило, місцева влада стосується шести груп інтересів.

Це громадяни (як окремі особистості); сектор профспілок, партій та громадських організацій; бізнесові кола; мас-медіа; більш високі рівні управління (парламент і навіть міжнародні організації); муніципальні заклади (Creative and Innovative Network Management. Volume 189. - NATO Science Series: Computer & Systems Sciences Edited by: ob Popov May. Published in cooperation with NATO Scientific Affairs Division. 2003, IOS Press, 159 p.  p. 28).

Відповідно, місцева влада – це дещо більше, ніж просто місцеве самоуправління. Її вплив простягається далеко за межі безпосередньо керівництва чи наданні комунальних послуг.

Місцеві влади в Європі вже давно перестали ідентифікувати себе як "постачальники послуг", натомість сформували нову філософію управління під загальним визначенням "прискорення розвитку громад".

Різницю між цими двома підходами можна проілюструвати на прикладі чистих міст. Зазвичай влада концентрує зусилля на прибиранні вулиць і відкидає участь населення. Новий підхід передбачає інше: широке залучення громадян в створення умов, коли ніхто не викине пляшку просто на вулицю, а викине її в спеціальний бокс для скла на переробку.

Процес створення такої інфраструктури включає в себе виховання, рекламну кампанію, розвиток в городянах почуття неприязні до тих, хто смітить, створення спеціального обладнання для прийому сміття. Іншими словами, створюється нова парадигма: колективно вирішувати спільні проблеми способом, вигідним для всіх. Таку практику називають ще мережевим менеджментом в місцевому самоврядуванні.

Не дивлячись на певні недоліки, місцева влада наділена великими можливостями для вирішення багатьох проблем. Наприклад, вона може грати активну роль в стратегічному плануванні розвитку територій.

Відповідно, для участі громадян немає більшої можливості впливати на процеси, ніж на місцевому рівні. Тим не менш, на шляху цього процесу є багато бар’єрів. Це і відсутність необхідного людського капіталу, інституційні бар’єри, нарешті, необхідність зміни ролі місцевих чиновників від "тих, хто робить" на "тих, хто дозволяє" зробити свою роботу іншим.

Вони повинні навчитись сприймати громадян серйозно. Громадянська участь залишається скоріше ще винятком, аніж правилом.

Інституції місцевого самоврядування повинні ще будуть отримати ефективні механізми оцінки якості їх роботи. Це дуже складна сфера, в якій робляться тільки перші кроки.

Деякі моделі, розроблені для цих цілей, такі як CAPAM (Commonwealth Association for Public Management), були нагороджені за інноваційні методи в сфері управління (Commonwealth Association for Public Administration and Management (CAPAM) Biennial Conference Glasgow, Scotland United Kingdom 7-11 September 2002. "Differentiation + Differential: Can The Career Civil Service Survive?". The work described in this paper was fully supported by a grant from the Research Grants Council of the Hong Kong Special Administrative Region, China (RGC Ref.: CityU 1169/9911). – 22 p.).

В цій моделі використовуються наступні критерії: партнерство, відповідальність, громадська участь, інтегрованість вертикального і горизонтального менеджменту, підтримка політичної пов’язаності в політично фрагментованій громаді, політичні чи парламентські структури, еволюція людських ресурсів, цінності та етика.

В 2000 році Шпейєровський комітет відкрив конкурс на цю тему. Комітет напрацював шість критеріїв по оцінці робіт: відношення до майбутнього, відношення до громадянської участі, структури і процеси кооперації, інструменти, культура і роль кооперації, інноваційний потенціал навчання і розвитку.

Були розроблені детальні питання, який в цілому було близько 300. Однак, не дивлячись на ці приклади, оцінка "якості управління" все ще залишається в початковому стані.

Якщо говорити про перспективи розвитку місцевого самоврядування, багато груп інтересів тільки починають вивчати свої нові ролі. Можливо, ще занадто рано говорити про "найкращу модель" місцевого самоуправління в Європі.

Не дивлячись на багато позитивних прикладів по всій Європі, місцеве сітьове управління все ще залишається новою тенденцією, яка вимагає більшої уваги і обміну думками – "що працює, а що ні".

http://crps.sumynews.com/publications/item/8-formuvannya-evropejskoyi-modeli-misczevogo-samovryaduvannya.html