Місцеве самоврядування в Латвії

Історична довідка

Про існування самоврядних громад у ряді міст Латвії достеменно відомо починаючи з 13 сторіччя.

Після проголошення Республіки Латвії у 1918 році місцеві уряди формувалися на основі законодавства Російської Імперії.

У радянський період мешканці формально обирали місцеві ради, але органи самоврядування у реальному сенсі не існували. Кандидати призначалися комуністичними лідерами, а не обиралися людьми і ніхто не міг ризикнути голосувати проти кандидатів. Тоді місцеве самоврядування не мало влади, а рішення приймали органи комуністичної партії.

Вибори місцевих і регіональних органів влади, що відбулися у грудні 1989 року, стали першим демократичним волевиявленням громадян після радянського режиму. Тоді вперше у післявоєнний період місцеві вибори мали змагальний характер, коли на одну посаду претендували більше одного кандидата. Реальне протистояння на виборах спостерігалося між прокомуністичними силами та Народним Фронтом Латвії, представники якого здобули перемогу у більшості округах. Депутати тоді прийшли на п’ять років, а їх кількість була досить великою - від п’ятдесяти до ста двадцяти, в залежності від кількості населення відповідної території. 120 депутатів було обрано до міської ради Риги – столиці Латвії.

Законодавче підґрунтя місцевого самоврядування було створено у 1990 році, коли Верховна Рада Латвійської РСР прийняла три окремі закони про районне, міське та сільське самоврядування.

 Законодавча база місцевого самоврядування

Принципи місцевого самоврядування у Латвії базуються на вимогах Європейської хартії та закріплені в законодавстві республіки. Латвія ратифікувала 26 з 30 параграфів Хартії у 1996 році, прийнявши закон про Європейську хартію місцевого самоврядування. Нині й ці три параграфи ратифіковані парламентом, за виключенням положення про доступ до ринку капіталу.

Законодавчі рамки місцевого та регіонального самоврядування встановлені законом „Про самоврядування” від 1994 року. Кілька статей Конституції Латвії говорять про самоврядування, однак в них не йдеться про визнання його принципів. Тому вже  більше 12 років дискутується питання щодо включення  до Основного Закону цих принципів або цілої статті про самоврядування. Латвійська Асоціація місцевого і регіонального самоврядування щороку направляє відповідні звернення до Уряду.

Найголовніші закони, які визначають діяльність самоврядування в Латвії:

-                              Про самоврядування;

-                              Про вибори міських та сільських  рад і об’єднаних муніципальних рад;

-                              Про бюджети місцевого самоврядування;

-                              Про вирівнювання фінансів місцевого самоврядування;

-                              Про адміністративно-територіальну реформу.

 Місцеве і регіональне самоврядування

У Латвії діє  самоврядування двох рівнів: місцеве і регіональне.

На місцевому рівні - 56 міст та 7 головних міст, 453 сільських муніципалітетів, 20 об’єднаних муніципалітетів (створені починаючи з 1998 року в рамках адміністративно-територіальної реформи).

На регіональному рівні - 26 районів та ті ж 7 головних міст (вони представляють обидва рівні одночасно).

Відповідно до реформи, що відбувається в країні, кількість самоврядувань постійно змінюється.

Самоврядування місцевого рівня жодним чином не підпорядковується регіональному. Райони (регіони) мають  окремі владні функції та структуру.

Місцеве самоврядування – це місцеві представницькі органи, обрані громадянами, які за допомогою утворених ними ж організацій виконують функції, надані їм законодавством, а також делеговані Кабінетом Міністрів повноваження в інтересах держави та жителів відповідної території. Регіональне самоврядування – адміністративні органи  районів. Вони не обираються напряму, а формуються  з голів місцевого самоврядування в межах території району. Ці органи майже на 100 відсотків фінансуються загальними грантами з Фонду фінансового вирівнювання, але мають власні незалежні бюджети. Тому райони мають статус самоврядувань.

 Функції та повноваження місцевого і регіонального самоврядування

Латвія є унітарною державою – парламентською республікою. Громадські функції вважаються державними, якщо вони за законом не передані чи до району, чи місцевому самоврядуванню або недержавним організаціям. Існує одне виключення з цієї системи – місцеві і регіональні влади можуть добровільно обирати свої функції, але лише, якщо вони не відносяться до компетенції іншого самоврядування або державної організації. У законі про самоврядування такі функції називаються добровільними (наприклад, муніципальна поліція або розвиток туризму).

Базовим принципом для розподілу повноважень є субсидіарність. Міські, сільські  ради та об’єднані муніципалітети можуть виконувати стільки задач, скільки можливо, оскільки вони представляють нижчий рівень самоврядування.

Постійні функції місцевих і регіональних влад:

1.  Організація надання муніципальних послуг (водопостачання, каналізація, теплопостачання, збирання, вивезення, утилізація побутового сміття).

2.  Відповідальність за санітарний стан території, освітлення вулиць, утримання міських доріг, озеленення парків та місць відпочинку, контроль за вивезенням промислових відходів, попередження забруднення довкілля,  створення та утримання кладовищ і місць для захоронення тварин.

3.  Встановлення правил використання громадських водойм та лісів, якщо інші процедури не передбачені законодавством.

4.  Відповідальність за освіту (початкові та середні школи, дитячі садочки), надання організаційної та фінансової допомоги позашкільним освітнім установам.

5.  Підтримка культури, збереження національних традицій і цінностей.

6.  Гарантування доступних медичних послуг та пропаганда здорового способу життя.

7.  Надання соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, старшим людям, інвалідам тощо.

8.  Питання опікунства, опіки, усиновлення.

9.  Надання житлової підтримки мешканцям.

10.              Сприяння підприємницькій активності на своїй території та реалізація заходів для попередження безробіття.

11.              Надання ліцензій та дозволів у сфері підприємництва.

12.              Підтримка громадського порядку, боротьба з вживання м алкоголю та проти моральної деградації.

13.              Встановлення правил щодо будівельних робіт у відповідності з Генеральним планом розвитку території. Нагляд за дотриманням цих правил.

14.              Ведення державного Реєстру громадян.

15.              Збирання даних для національної статистики.

16.              Організація виборів суддів, проведення місцевих виборів на відповідній території.

17.              Проведення заходів з реєстрації дітей, захист прав дітей на відповідній адміністративній території.

18.              Участь у громадянській обороні

19.              Організація надання транспортних послуг

20.              Забезпечення свого представництва у Фонді Медичного Страхування,

21.              Організація підвищення кваліфікації педагогічних працівників, методична освітня робота.

Функції у пунктах 1-18 віднесено до місцевого самоврядування, 19-21 – до регіонального. Однак, органи самоврядування міст виконують всі ці повноваження.

Дослідження, проведене Асоціацією, показало, що загальний перелік постійних, тимчасових та добровільних самоврядних функцій включає більше ніж 100 завдань, але багато з них не віднесені законодавством до конкретного рівня самоврядування. Проблема полягає у тому, що у багатьох законах лише йдеться про те, що „органи самоврядування відповідальні” за певні напрями. Це не зрозуміло, оскільки і органи місцевого самоврядування (міста, села та об’єднані муніципалітети), і регіональне самоврядування (райони) мають виконувати ці завдання. Тому їх реалізації залежить від можливостей органів самоврядування та персональної ініціативи політиків і працівників адміністрації.

Постійні функції регіонального самоврядування описані у законі про самоврядування. Можна сказати, що вони досить обмежені, але більшість районів виконують велику кількість добровільних функцій, чим суттєво підтримують місцеве самоврядування.

 Політична структура місцевого самоврядування

Закон про самоврядування визначає загальні принципи політичної та адміністративної структури місцевого та регіонально управління. Статут кожного органу місцевого та регіонального самоврядування визначає власну інституційну структуру та адміністративні процедури.

Представницькими органами міст, сіл, районів та об’єднаних муніципалітетів є ради. Кількість депутатів варіюється від семи до п’ятдесяти. У Ризькій міській раді –шістдесят. Місцеві ради обираються мешканцями на рівних, прямих, пропорційних виборах. Районні ради обираються не напряму, а формуються з голів органів місцевого самоврядування району. Ці ради можуть розглядати будь-які питання, що не належать до компетенції місцевого самоврядування. Місцеві вибори проводяться щочотири роки.

Після вступу до ЄС у Латвії було дозволено голосувати на місцевих виборах громадянам ЄС, які проживають на території країни. Право голосу громадяни набувають з досягненням 21- річного віку.

 Виключно до компетенції рад належить:

1.  Затвердження статутів.

2.  Затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, контроль виконання бюджету.

3.  Затвердження Генерального плану розвитку  соціально-економічного  розвитку території.

4.  Прийняття рішень щодо зміни кордонів  певних територій або назв.

5.  Прийняття перспективних програм соціально-економічного розвитку та захисту довкілля.

6.  Затвердження територіального поділу самоврядування та структури управління.

7.  Затвердження символіки та прапора міста (села, об’єднаного муніципалітету, району).

8.  Створення, реорганізація або ліквідація інституцій місцевого самоврядування, підприємств, організацій, затвердження положень про них.

9.  Призначення та звільнення керівників цих організацій та інших посадових осіб.

10.              Обрання та відкликання голови ради, першого заступника, членів комітетів та аудиторської комісії.

11.              Призначення та звільнення виконавчого директора.

12.              Встановлення розміру компенсації та процедури виплат для членів ради за втрати, понесені в процесі виконання їх повноважень.

13.              Визначення ставки оплати для голови ради, заступників, працівників та керівників організацій комунальних.

14.              Визначення розміру плати, якщо це не заборонено або не визначено законом чи постановами уряду, за:

·       оренду землі та іншої рухомого і нерухомого майна комунальної  власності;

·       оренду житлового та не житлового фонду громади;

·       використання комунального водопостачання та каналізації;

·       теплопостачання;

·       збирання відходів;

·       надання дозволів та ліцензій;

·       надання інших послуг комунальних підприємств.

15. Визначення розміру місцевих зборів і платежів у відповідності до чинного законодавства.

16. Встановлення адміністративних правил та адміністративної відповідальності за їх порушення.

17. Прийняття рішення про вилучення, заставу або приватизацію нерухомості громади, придбання нерухомого і рухомого майна у власність громади.  

18. Прийняття рішення про застосування прав першого власника при продажу нерухомості.

19. Затвердження правил  щодо здійснення інших транзакцій з комунальною власністю та прийняття економічних зобов’язань.

20. Присвоєння назв та перейменування  вулиць, парків, площ, скверів тощо.

21. Призупинення та відміна рішень керівників інституцій самоврядування.

22. Відміна рішень Голови ради.

23. Прийняття рішень щодо порядку виконання функцій та повноважень, призначення відповідальних осіб, виділення  відповідних коштів.

24. Обрання представників самоврядування у різні місцеві та державні комітети, комісії та робочі групи.

25. Прийняття рішення щодо проведення виборів у відповідності з затвердженою ЦВК процедурою.

26. Обрання судових асесорів.

27. Прийняття рішень в інших випадках, передбачених чинним законодавством.

Організація роботи ради визначається її Статутом, складеним у відповідності з законом та модельним статутом, затвердженим урядом. Статут визначає:

-      адміністративну структуру органу місцевого самоврядування, юридичні відносини між виконавчим директором, комунальними підприємствами та інституціями;

-      територіальний розподіл;

-      права, обов’язки та відповідальність голови ради та першого заступника;

-      комітети, їх кількісний склад, процедури роботи, права та обов’язки їх членів

-      процедуру підготовки та винесення питань на розгляд сесії, комітетів;

-      процедуру розгляду проектів рішень та питань діяльності підприємств та установ;

-      інші питання діяльності ради.

В обов’язковому порядку в раді утворюють комітети з питань соціального захисту, освіти та культури. Інші комітети формують відповідно до Статуту. Голову ради депутати обирають із свого складу таємним голосуванням. Адміністрацію очолює виконавчий директор, який призначається радою за поданням голови.

 Система проведення переговорів з Центральним Урядом

Законом про самоврядування визначено, що громадські організації, які об’єднують більше половини всіх органів місцевого самоврядування міст, сіл або злитих муніципалітетів, мають право представляти їх інтереси у переговорах з Кабінетом Міністрів. Процедура переговорів визначена законами: про самоврядування, про бюджети самоврядування,  про управління бюджетом та фінансами, а також внутрішнім порядком роботи Кабміну. Переговори відбуваються у двох формах. Перша пов’язана з законодавчими ініціативами, друга – з бюджетним процесом. Щомісяця (за потребою і частіше) відбуваються переговори з Міністерством фінансів. Традиційно  на двох зустрічах обговорюють поточні питання і делегацію Мінфіну очолює Держсекретар. Третя зустріч присвячується політичним питанням і проводить її Міністр. Асоціація представляє інтереси самоврядування у переговорному процесі з державою. Щорічно підписується офіційний Протокол, в якому викладаються досягнуті домовленості. Підписаний документ на наступний рік у період до 1 серпня  поточного року направляється у відповідні міністерства, які реєструють його і контролюють виконання. Якщо домовленості порушуються, відповідальний міністр інформує Кабінет Міністрів.  Проект бюджету на наступний рік подається Урядом у парламент разом з Протоколом.

Якщо Асоціації та Уряду не вдається досягти спільної думки, результатом переговорів стає протокол домовленостей та розбіжностей.

 

 Фінанси самоврядування

Бюджетний процес

Законодавством встановлені бюджетні права та незалежність  органів самоврядування, їх стосунки з державним бюджетом та бюджетами інших самоврядувань. Державним інституціям не дозволено втручатися у підготовку, затвердження та виконання місцевого бюджету, якщо це не передбачено законом. Районне самоврядування не може втручатися у бюджетні питання місцевого самоврядування.  Державне Казначейство реєструє всю фінансову діяльність органу самоврядування на окремому рахунку.

Бюджети самоврядування мають бути складені у вигляді планів, які передбачають досягнення встановлених цілей найкращим чином з використанням потенційних фінансових ресурсів.

Вирівнювання фінансів самоврядування

Система вирівнювання була запроваджена у Латвії 1995 року, її алгоритм затверджувався щороку, що не дозволяло стабільно формувати місцеві бюджети та планувати розвиток на перспективу. У 1998 році було прийнято закон, який визначив головні принципи фінансового вирівнювання, і тепер їх не треба щороку обговорювати та затверджувати.

Бюджети місцевого самоврядування не потребують затвердження на регіональному або державному рівні. Вони готуються та приймаються радою за визначеною законом процедурою.

Податки

Органи самоврядування в Латвії мають право збирати податки. Так вони збирають податок на нерухомість, який власники напряму сплачують у місцевий бюджет, частково податок з доходів фізичних осіб. Інші податки збирає державна Податкова служба.

Система податків у Латвії:

-      державні податки, встановлені законодавством та затверджені Президентом;

-      державні платежі, встановлені законодавством та затверджені Президентом;

-      державні платежі, встановлені Урядом;

-      місцеві платежі, встановлені місцевими радами відповідно до чинного законодавства.

Місцевих податків у Латвії не існує. Відповідно до існуючої системи ставки оподаткування формуються головним чином за пропорційним принципом і дуже рідко за прогресивним. Держава збирає такі податки:

-      податок з доходів фізичних осіб;

-      податок з прибутку підприємств та на додану вартість;

-      акцизний податок;

-      акциз на нафтопродукти;

-      акциз на тютюнові вироби;

-      акциз на алкоголь;

-      митний збір;

-      податок на природні ресурси;

-      податок на лотереї та ігри;

-       внески соціального страхування.

Доходи бюджетів самоврядування

Доходи самоврядування формуються з таких джерел:

-      частково з державних податків - 71,6 % податку з доходів громадян , 100 % податку на нерухомість;

-      пропорційно від державних платежів;

-      муніципальних платежів;

-      грантів з держбюджету;

-      грантів з Фонду фінансового вирівнювання;

-      плати за послуги.

Самоврядування має право запроваджувати місцеві платежі (визначати їх розмір, надавати пільги та звільняти від сплати) та місцеві збори за:

-      використання (оренду) землі, та нерухомого і рухомого майна громади;

-      оренду житлового та не житлового фонду громади;

-      інші послуги, що надаються органом місцевого самоврядування або його інституціями.

Комунальні послуги

Відповідальність за регулювання діяльності з надання комунальних послуг розділена між державою та самоврядуванням. Для забезпечення незалежності від політичного тиску запроваджено регулятивний орган, який має право затверджувати тарифи та ліцензії у таких сферах:

-      послуги муніципального водопостачання та каналізації;

-      теплозабезпечення;

-      збирання сміття;

-      місцевий громадський транспорт.

Регулятивні органи фінансуються з обороту комунальних підприємств (0,4 %). Закон дозволяє органам самоврядування встановлювати такі органи спільного для кількох громад. У випадках, коли надання послуг не відокремлене від адміністрації місцевого самоврядування, ці місцеві влади можуть самостійно, без регуляторів, розглядати питання тарифів та ліцензій.  

Кредитування

Питання щодо державних запозичень або надання кредитів в рамках державного річного бюджету вирішує тільки Міністерство фінансів. Керівники бюджетних установ не мають права укладати кредитні угоди від імені своїх установ з кредитними установами без отримання згоди Міністерства фінансів. Мінфін може надавати місцевим бюджетам короткотермінові позички.

Міжмуніципальна співпраця

Закон про самоврядування визначає права  органів  місцевої влади на співпрацю. Можливі дві форми кооперації:

-      обов’язкова, коли органи самоврядування об’єднуються для виконання певних, покладених на них законом функцій, не маючи власної відповідної інфраструктури;

-      добровільна - для реалізації завдань спільного розвитку, підготовки та впровадження проектів  тощо.

Залучення інвестицій

Кожне маленьке самоврядування стикається з проблемою залучення додаткових коштів для реалізації власних проектів. Але кілька самоврядувань у випадку створення проекту розвитку інфраструктури та інших також мають проблему залучення фінансових ресурсів. Вони не можуть отримати кредити, оскільки законодавство не передбачає створення юридичної особи з об’єднаних самоврядувань. Для отримання інвестицій та кредитів частіше всього створюються спільні підприємства у сфері водопостачання та каналізації.

Міжнародна співпраця

Органи самоврядування активно співпрацюють з місцевими владами в інших країнах, головним чином, у сфері охорони довкілля, освіти, розвитку місцевого самоврядування, соціальних проектах, туризмі тощо. До вступу в ЄС така співпраця фінансувалася за кошти зарубіжних партнерів  та програм допомоги і транскордонної співпраці.

Тепер латвійські муніципалітети беруть активну участь у європейських програмах та отримують фінансування зі структурних фондів ЄС.

   

 Реформа місцевого самоврядування

Реформування системи місцевого самоврядування – одне з найважливіших завдань, спрямованих на трансформацію Латвії. Концепція реформи була прийнята Кабінетом Міністрів у 1993 році і визначила такі цілі – демократизація та децентралізація державної влади і управління, підвищення прозорості місцевого самоврядування у виконанні делегованих повноважень, поліпшення якості громадських послуг, збільшення участі громадян у процесі управління.

Головні принципи реформи:

-      демократичне та децентралізоване управління;

-      автономія місцевого самоврядування від центрального уряду;

-      незалежність у своїй діяльності в рамках законодавства;

-      розвиток муніципальної та приватної власності;

-      незалежні місцеві бюджети;

-      використання ринкових (а не командних) методів управління.

Головні завдання реформи:

-      підготовка нового законодавства про місцеві вибори та про  місцеве регіональне самоврядування;

-      адміністративно-територіальна реорганізація;

-      поліпшення системи місцевих бюджетів;

-      створення територіальних інформаційних систем;

-      створення навчальних інституцій для депутатів та працівників самоврядування;

-      розвиток системи переговорів і комунікації між Кабінетом Міністрів  та місцевим самоврядуванням.

У 1996 році центральний Уряд вийшов з пропозицією ліквідувати райони та встановити державні територіальні офіси. В результаті були внесені зміни у закон про вибори до місцевих, районних та сільських рад і у 1997 році обиралися лише місцеві ради першого рівня самоврядування. Але Асоціація не підтримувала ліквідації регіонального рівня самоврядування і завдяки лобіюванню в парламенті  регіональний рівень самоврядування був збережений і був прийнятий закон, за яким районні ради створювалися із голів місцевих рад цієї території.

 Адміністративно - територіальна реформа

Закон про адміністративно-територіальну реформу Сейм прийняв у 1998 році з метою створити такі АТО, влада яких буде спроможна надавати мешканцям якісні послуги.

В Латвії ще тривають дебати щодо регіональної реформи, спрямованої на створення меншої кількості регіональних самоврядувань. Дискусія показує, що більша частина органів місцевого самоврядування підтримує реформу у випадку виконання двох умов:

-      об’єднання має бути добровільним до самого кінця реформи;

-      реформа має бути підтримана суттєвою державною фінансовою допомогою для розвитку інфраструктури.

Обидві умови включено в проект закону, а також визнані декларацією Кабінету Міністрів.

Планується, що в результаті реформи в Латвії буде п’ять регіонів  - Латгал, Відземе, Земгал, Курземе та Рига, а кількість місцевих громад буде зменшена з 500 до 100 шляхом їх добровільного злиття. Для проведення заходів реформи утворено Регіональні Агенції Розвитку, які отримують фінансову підтримку держави.

 Підготовлено за матеріалами сайту

Латвійської Асоціації Місцевого і регіонального

самоврядування www.lps.lv