Місцеве самоврядування у Нідерландах

Голландське місцеве самоврядування має глибоке коріння та міцно вбудоване в інституційну систему держави. Країна визначається як децентралізована унітарна держава з владою, розділеною між трьома рівнями: центральний уряд, дванадцять провінцій та 458 муніципалітетів. Конституційні засади місцевого самоврядування були встановлені Конституцією 1848 року та Муніципальним законом 1851 року.

Принципи загальної компетенції, визначені у Конституції, дали право місцевим владам регулювати та управляти їх власними внутрішніми справами. Також Конституцією визначено, що місцеві влади повинні бути спроможними співуправляти, тобто бути залученими у виконання національного законодавства на місцевому рівні. Із зростанням добробуту держави у 20 сторіччі ця конституційна норма проявилася у посиленні ролі муніципалітетів та призвела до комплексного встановлення розділених повноважень між центральним урядом та провінціями.

На відміну від Швеції, стала конституційна роль не була надана муніципалітетам, які мають первинні права на підвищення податків. Однак, у європейському порівнянні, доходи голландських місцевих влад зростали з власних ресурсів: приблизно одна шоста коштів, більша частина, приходить від національного уряду у вигляді загальних грантів, більше однієї третини - у вигляді спеціальних грантів від міністерств на визначені цілі, які складають майже половину муніципальних доходів.

Конституційний захист місцевого самоврядування означає, що національний уряд не може дати муніципалітетам завдання, виконання яких потребує більше коштів, ніж ці цифри. Коли розподіляються бюджетні гроші, кожна місцева влада може вільно використовувати загальні гранти на місцеві пріоритети. Більшість спеціальних грантів також гіпотетично призначені на спеціальні послуги, такі як охорона здоров’я, освіта, поліція тощо. Отже, муніципалітети можуть діяти на власний розсуд. В той же час, загальна сума коштів для муніципалітетів визначається у дискусіях всередині парламенту, замість уряду. Місцеве самоврядування використовує цей процес як надійний метод політичного впливу на результати фінансових переговорів.

Після Другої світової війни голландська система влади розвивалася на дуже сильній консенсусній базі з дуже напруженими зв’язками між політичними елітами, релігійними організаціями та іншими секторами громадянського суспільства. Місцеві влади були сильним компонентом цієї системи. Асоціація Голландських Муніципалітетів (VNG) розвинулася в одну з найвпливовіших та ефективних національних організацій місцевого самоврядування в Європі.

Змінюючи світ

Автономія та повноваження, надані місцевим владам, знайшли відображення й у ревізійних заходах. Питання аудиту рахунків місцевих влад відноситься до їх власних задач. До цього вони залучають приватні компанії, яким ставиться головне завдання: перевірити чесність та акуратність фінансових операцій. З 1 січня 2005 року був доданий юридичний елемент. Наприклад, тепер виконується перевірка проведення громадських закупівель на предмет дотримання правил ЄС. Але на сьогодні аудиторські функції ще не розширені до включення у перевірку виконавських заходів та ефективності витрачання коштів.

Однак, якщо формальний механізм ревізії майже не змінився, то більш широкий контекст і характер Голландського місцевого самоврядування зазнав величезних змін. Економічна криза 1980-х років спричинила серйозні зміни у моделі управління. Зменшення обсягу громадських коштів призвело національний уряд до втрати багатьох попередніх повноважень - передачі їх на нижчий рівень, але з недостатнім фінансуванням. Місцевим владам були передані компетенції у сфері громадського житла, освіти, догляду за дітьми та соціального забезпечення.

У деяких випадках попередні обов’язки центрального уряду не були передані до провінцій або муніципалітетів, а скоріше до незалежних громадських організацій. Це була широко використовувана альтернатива територіальній децентралізації, але вона неминуче спричинила більш складні мозаїчні стосунки на місцевому та провінційному рівнях.

Із зміною контексту ідея нового громадського управління почала суттєво впливати на Голландське місцеве самоврядування. У 1980-х роках велика кількість місцевих влад змінила свої організаційні заходи в бік від централізованої традиційної структури до більш децентралізованої за допомогою нових потенційних можливостей, які нині пропонують широко поширені комп’ютерні технології. Нововведення в адміністративній культурі полягали у перенесенні наголосу з процесу прозорості (підзвітності), який для місцевих влад полягав у балотуванні та виборності, до підзвітності, виходячи з результатів діяльності місцевих влад.

Центральний уряд підтримав ці тенденції. У 1990-х роках Голландське міністерство внутрішніх справ, яке відповідає за взаємовідносини з місцевим самоврядуванням, сформулювало „Політику та управлінські інструменти для місцевого самоврядування”. У документі даються рекомендації місцевим владам щодо запровадження схожих на бізнесові інструментів у таких процесах, як складання бюджету, розміщення коштів та різноманітне аналізування щодо ефективності діяльності. Але міністерство не може тиснути на місцеві влади щодо застосування цих методик управління. Тим не менш, опитування показує, що до кінця десятиріччя близько двох третин місцевих влад запровадять деякі з цих, орієнтованих на ефективність планування та контролювання, інструментів діяльності.

Ці управлінські інструменти були складовою культурних змін, що продовжуються та демонструють муніципалітетам як рухатися в бік моделі місцевого самоврядування, уповноваженого надавати послуги громадянам. Протягом 1990-х років муніципальна організація була консолідована та звужена в процесі переходу до надання послуг приватним сектором або на контрактній основі неприбутковими організаціями, заснованими муніципалітетами. Таким чином місцеві влади скоріше покликані регулювати та контролювати надавачів послуг через спеціальні критерії виконання. Муніципалітети тепер вимушені приділяти більшу увагу поглядам споживачів та користувачів послуг, залученню громадян шляхом опитування, консультативних референдумів, розвитку інших інтерактивних методів управління.

Тут ми бачимо приклад того, коли протягом двох десятиріч зміна економічних і політичних обставин призвела до трансформації місцевого самоврядування та передачі повноважень з центру на місцевий рівень. Однак, конституційні рамки країни та політична культура консенсусу зумовили тенденції центрального уряду до стимулювання руху місцевих влад у новому напрямі за їх міністерськими порадами щодо нових інструментів управління, замість прагнення покласти більше повноважень на місцеві влади.

Нещодавні події

Незважаючи на ці далекоглядні події у Голландській політиці продовжували домінувати традиції післявоєнного консенсусу. Було загальне відчуття, що влади продовжують поводитись, як у період післявоєнної відбудови. Цей патронат, а, скоріше, політичний стиль душіння, весь час перебував під тиском, але зруйнувався лише у бурних подіях, пов’язаних з впливом політики Піма Фортуна.

Зміни у місцевому самоврядуванні вже були на стадії реалізації. Національний уряд кілька років працював над угодою з Асоціацією Голландських Муніципалітетів (VNG) для формування стосунків між центральним та місцевим рівнями влади. У період 1999-2002 років вони домовилися щодо проведення щодвароки консультацій з ключових задач, пов’язаних з конкретними цілями та періодичним моніторингом. Це партнерство надало центральним міністрам шанс впливати на місцеві влади та їх роботу, але угода також забезпечила більше можливостей і доступу до політики для місцевих влад.

Королівська Комісія у 2001 році підготувала пропозиції, які у березні 2002 року втілилися у новому Муніципальному законі. Він зосередив адміністративну владу в руках муніципальних виконавчих органів, в той же надавши депутатам пріоритетне право контролювати та перевіряти їх діяльність.

Разом із загальним політичним переворотом національні політики поширили думку, що Нідерланди потребують встановлення міжвладних відносин, які визначать повноваження та обов’язки трьох рівнів управління. Проекти першого та другого рівнів дають стимул і VNG, і ІРО (провінційна організація) вступати в дискусію щодо нового бачення цих відносин. Пропозиції уряду щодо часткового перегляду в бік скорочення податків на власність, що матиме небажані наслідки для провінційних та місцевих влад, спричиняють подальшу необхідність переговорів. 9 листопада 2004 року три сторони досягли згоди щодо нового Кодексу міжадміністративних стосунків, який детально визначає зміст та зрозумілий розподіл повноважень, а також „прихильність до принципів децентралізації, якщо можливо, та централізації, якщо необхідно”. Серед ключових пунктів Кодексу ясно виписано, що „виконання державних повноважень можливо дише тоді, коли вони є спільною відповідальністю, а провінції та муніципалітети залучаються до спільного управління”. Кодекс наголошує, що фінансові стосунки між рівнями влади повинні слідувати цим принципам, передбачати наявність необхідних фондів та гнучкий бюджет для забезпечення виконання владних обов’язків. Кодекс передбачає, що для центрального уряду „керівництво діяльністю місцевих влад з фінансовими санкціями може застосовуватися лише щодо спеціальних грантів”, що повинно надати місцевому самоврядуванню більше автономії у використанні загальних грантів. Більше того, Кодекс визнає, що VNG та муніципалітети будуть залучені до процесу формування політики у питаннях, які впливають на місцеве самоврядування. Також у документі зазначено, що законопроекти та політичні рішення будуть першочергово обговорюватися з VNG та ІРО.

Комбінація різних чинників призвела до досягнення згоди щодо залучення VNG у процес обговорення напрямів формування політики уряду, замість реагування на вже здійснені ініціативи та рішення. Відповідною Угодою головам асоціацій надано посади у Консультативному комітеті публічного управління, який є політичним органом на чолі з Прем’єром і покликаний функціонувати як платформа для дискусій щодо Кодексу та майбутніх відносини між рівнями влади. Існують великі сподівання, що після плутанини останніх років ця Угода слугуватиме основою для положення Кодексу: „розв’язувати проблеми, які стоять перед Голландським суспільством, гнучким, але рішучим шляхом”.

Перше випробування на гнучкість Кодекс проходить нині у дебатах щодо місцевих податків. Уряд подав законопроект, яким відміняється оподаткування нерухомості, пов’язане з місцем проживання, та вводить податок на нерухомість, пов’язаний з власністю на неї, який стане предметом суворих заходів. Разом з обмеженням власної дохідної бази ці пропозиції суттєво звузять автономію місцевого самоврядування. VNG розглядає та вивчає цей законопроект на предмет його відповідності Європейській хартії місцевого самоврядування.

Якщо говорити більш загально, VNG намагається впливати на формування позиції головних політичних виконавців щодо проблем, з якими стикається місцеве самоврядування. Асоціація визнає необхідність підвищення рівня надання послуг місцевими владами і, відповідно, має гострий інтерес у чіткому визначення повноважень та обов’язків. В даний час VNG працює з муніципалітетами над створенням системи, яка уможливить порівняння ефективності діяльності місцевих влад шляхом встановлення загальних показників. Протягом 2006 року членам VNG будуть презентовані пропозиції, які після доопрацювання та удосконалення будуть винесені на громадське обговорення через спеціальний веб-сайт. Одним з найважливіших принципів цієї ініціативи є добровільна згода на те, що інформація буде доступна широкій громадськості і не буде перевірятися урядом. Безумовно, нею зможуть користуватися державні та місцеві службовці. Таким чином, представлено нову спробу місцевого самоврядування спершу сформувати свої власні вимоги та позиції замість простого реагування на рішення центрального уряду.

Структура місцевого самоврядування у Нідерландах

Місцевий рівень: 467 комун (громад)
Місцеві влади:

Місцева рада - це законодавчий орган територіальної громади. Депутати обираються на чотири роки за пропорційною представницькою системою. Рада приймає головні місцеві рішення; її очолює мер (він не приймає участі у голосуванні).

Виконавчий орган, який готує та виконує рішення ради, обирається з числа депутатів на чотирирічний термін.

Мер очолює місцеву раду та її виконавчий орган. Він має шестирічний мандат.

Повноваження:

• Міське планування
• Житло
• Туризм
• Громадські роботи
• Транспорт
• Охорона здоров’я
• Первинна освіта
• Соціальне обслуговування
• Громадський порядок
• Культура і спорт

Середній рівень: 12 провінцій

Провінційні влади:

Провінційні штати – законодавчі органи. Їх члени обираються загальним прямим виборчим правом на чотирирічний термін. Провінційні штати створюють різноманітні наглядові ради. Їх члени обирають членів виконавчого бюро.

Виконавче бюро складається з членів (від трьох до дев’яти), обраних штатом, та Спеціального Уповноваженого Королеви, який очолює виконавче бюро та призначається урядом за пропозиціями штату на шість років.

Повноваження (головним чином розділені з центральним урядом):

• Соціальні інституції
• Регіональне планування
• Довкілля
• Культура
• Спорт та відпочинок
• Транспорт
• Енергія
• Туризм.

Підготовлено за матеріалами публікації
Ради Європейських Муніципалітетів та Регіонів

http://cityukraine.info/?ch=3&fl=holland