Партнерські відносини України з Польщею є унікальним
явищем у стосунках з колишніми соціалістичними країнами Східної Європи. Саме
Польща взяла на себе важку місію бути локомотивом України в її русі до Європейського
Союзу.
Відзначимо, що наші сусіди від початку процесів
демократизації демонстрували високі темпи і якість суспільних перетворень,
досить вдало застосовуючи моделі радикальних змін в економіці та політичній
стратегії, які розроблялися і пропонувалися міжнародними валютно-фінансовими
інститутами. Особливу роль у цих процесах було відведено децентралізації влади
як “важливій складовій політичної реформи завдяки тій ролі, яку вона може
відігравати в стримуванні інфляційного тиску та збільшенні темпів економічного
зростання і протидії корупції” [1, с. 10-11]. Польський досвід ринкових перетворень достатно широко
представлений у вітчизняній науковій спільноті. Це й узагальнюючі дослідження,
як то “На шляху до Європейського Союзу: досвід Польші” (спільний
Україно-польський проект фундації “Відкрите суспілство” 2006 р.) чи “Четверта
хвиля польських реформ”. Це публікації відомих науковців і практиків польських
реформ: Л. Бальцеровича, А. Вілдавські, Р. Гортат, М. Дабровські, Л.
Колярська-Бобинська, А. Левітаса, В. Орловські, М. Федеровича тощо. Водночас,
слід виділити таку невирішену раніше складову успішності демократичних
перетворень як децентралізація влади, дослідження якої є метою даної роботи. 2
Розпочинаючи демократизацію, польська політична думка дотримувалася концепції
видатного представника неоконсерватизму Дж. Муравчика, котрий схилявся до того,
що загальна підтримка демократичного шляху розвитку дозволить створити “світ
американського зразка, не схожий на жоден з минулих – це будуть мир, гармонія,
а не загарбання” [8, с. 321-322]. Такий контекст передбачає, насамперед,
наявність представницьких і підзвітних органів влади. При цьому відповідні
владні інститути та структури мають періодично оновлюватися на конституційних
засадах, а їх діячі обов’язково мають керуватися виключно принципом
верховенства права. Польська модель демократії базується на створенні
соціального і культурного клімату в суспільстві, який уможливлює реалізацію
саме такої форми демократії. Головним у практичному вимірі є те, що поляки,
наслідуючи західні моделі, вважають найбільш важливим створення демократичної
системи постійного ґатунку, а не ставлять на певного лідера чи партію, які
підтримуватимуть цей процес і явище. Суттєве значення в цьому підтексті
відводиться формуванню стабільності громадянського суспільства в розумінні
кращих представників світової західної політичної думки. У політологічному
вимірі та конкретно у відношенні до нових незалежних держав із соціалістичним
минулим такий підхід до визначення демократії найвиразніше був представлений у
працях М. Гальперіна та Д. Шеффера. Вони використовують термін “обмежена
конституційна демократія”, маючи на увазі неможливість негайного і
незаперечного застосування і впровадження в політичну практику завершених
зразків демократії [7, с. 88 – 90]. З одного боку, сучасна демократія вимагає
обов’язковість того, щоб партія, котра перемагає на виборах, формувала уряд і
несла повну відповідальність перед суспільством. З іншого – обмеженого
втручання держави в життя та діяльність громадян з передбаченням того, що 3
“обраний керівник, навіть якщо за нього віддано переважну більшість голосів на
вільних виборах, не є вільним у справі припинення процесу вільних виборів чи
обмеженні інших прав” [7, 89]. Нарешті, встановлення демократії на первинному
рівні “сприяє розвитку громадянського суспільства та активній участі в
політичному житті на місцевому рівні” [1, с. 11]. Такому подвійному завданню
демократизації найповніше відповідає принцип децентралізації влади та супутний
йому принцип субсидіарності (згідно з цим принципом відбувається фактична
децентралізація влади “знизу”, оскільки він передбачає, що кожна низова ланка
влади самостійно визначає коло власних повноважень, передаючи “наверх” до влади
вищого рівня ті повноваження, які виходять за межі компетенцій та ресурсних
можливостей низової ланки влади). Ідеологи польського варіанта розвитку
виходили з того, що постбіполярний світ у розумінні демократичності поділяється
на дві частини: 1. Зону миру, благополуччя і демократії. 2. Зону неспокою,
заворушень, війни і розвитку [9, с. 25 – 30]. Такий розподіл сучасного
політичного світу дозволяє розглядати другу частину як перспективну, залишає
надію на те, що світ у майбутньому стане єдиним, побудованим саме на
демократичних принципах та віднайти шляхи переходу країн, що перебувають у
другій групі, до першої. Вищим принципом для обох частин світу при цьому
називається вища цінність людини, а не політики, держави чи речей. У такий
спосіб польська політична культура у своїх вищих проявах виключає можливість
принесення в жертву людини задля територіальних чи економічних здобутків.
Закликаючи до обережності в сподіваннях на те, що зони демократії і миру
невдовзі покриють весь світ, М. Зінгер та А. Вільдавський стверджують, що така
ситуація стане можливою, якщо буде реалізована концепція верховенства
“суверенітету світу” над “національними 4 суверенітетами”. Ця концепція
передбачає пріоритетність місцевих та регіональних влад, як найближчих до
людини (або влад “суверенітету світу), над владами центральними (владами
національного суверенітету). Поляки мали близькі до українських стартові умови,
про що свідчить, зокрема, характер та обставини проведення перших вільних
виборів у Польщі. Вони, як і в незалежній Україні, були проведені після
тривалої тиранії. І знову таки, як і в нашій державі, вибори відбулися на хвилі
масової ейфорії, участі надто великої кількості партій, більшість з яких
називалися демократичними та оголошували про намір стати єдиними рятівниками
нації і держави. Одразу відзначимо, що надмірна кількість партій, які беруть
участь у перших демократичних виборах після домінування тоталітарної системи,
притаманна більшості держав світу, коли вони переживали такий етап і процес.
Наприклад, в Іспанії на виборах 1977 р., що стали першими після майже чотирьох
десятиліть франкізму, взяло участь понад 160 партій [10, с. 3 – 7]. Польща на
цьому тлі виглядає відносно зваженою, оскільки в перших вільних виборах, які
відбулися 1991 р., брали участь 62 партії [12, с. 62 – 76]. Причому серед них
можна віднайти і справді демократичні, і доволі розмиту в ідеологічному плані
“солідарність” і шовіністів, і лібералів, і прихильників збереження деяких
засад комуністичного правління. Найбільші впливи далі зберігала на той час
“солідарність”. Усього до Польського Сейму увійшло 29 партій. Найбільша серед
них – центристський Демократичний Союз – вийшла з надр саме “солідарності”, але
їй вдалося завоювати тільки 12,3 % голосів трохи більше, ніж це вдалося
перейменованим комуністам, що зібралися в Демократичний Лівий Альянс (12 %).
Іншим партіям вдалося привернути на свою сторону від 5 до 9 % електорату.
Надмірна фракціоналізація, згідно із загальним визнанням, ускладнювала роботу
парламенту і негативно позначалася на характері і 5 темпах прийняття нових
законів. До числа суттєвих проблем, породжених таким станом речей, прийнято
відносити і те, що на перших порах демократизації в Польщі не можна було
говорити про наявність лівої опозиції західного зразка. Практично лівий альянс
включив до себе колишню комуністичну номенклатуру, якій надто важко давалося
розуміння і сприйняття нового демократичного суспільства. Отже, є всі підстави
погодитися з професором Мокрицьким з Польської Академії Наук, коли він називає
парадоксальним феноменом польської демократії зіткнення її традиційного
розуміння в суспільстві з проблемами, які повсюдно і завжди супроводжують
відродження демократичного процесу на етапі переходу до нової системи [10, с.
199]. Слід враховувати, що проголошення демократичних принципів більшістю
польських партій у 1989 – 1991 рр. здійснювалося на засадах розділеного
(частіше роздвоєного) мислення. З одного боку, демократичність розумілася вже
як сама участь у соціальному протесті проти соціалістичного тоталітаризму та
радянського поневолення, а з іншого - давався взнаки елементарний прагматизм
політиків, котрі розраховували здобуті голоси тільки під прикриттям
демократичних гасел. Наслідком такої роздвоєності, притаманної, на наш погляд,
багатьом українським партіям і нині, стає часте і суперечливе поєднання часом
протилежних понять, скажімо, таких, як “суспільний порядок” і “свобода”. Річ у
тому, що термін “порядок” у даному випадку часто-густо несе на собі відбиток
традиційного марксистсько-ленінського світосприйняття, за якого верховною
цінністю визначається держава як силова структура, покликана втручатися
практично в усі справи суспільства. Подібну роздвоєність Польща подолала не
останнім чином завдяки рішучій децентралізації влади, коли кожен громадянин,
кожна гміна, кожен регіон отримав відповідну частку як влади, так і
відповідальності за її реалізацію. Відтак, беручи участь в управлінських
процесах на різних рівнях, поляки вочевидь швидко зрозуміли необхідність
розділення влади не тільки по горизонталі 6 на гілки влади, але й по вертикалі
– чим має піклуватися держава, а з чим краще впораються регіональні влади. Тим
часом в Україні трапляються випадки ідеалізації перебігу подій, пов’язаних з
демократизацією чи відродженням демократії в Польщі, та не вистачає
прискіпливого аналізу чинників, що сприяли утвердженню демократії. Але
проблемність тут існує вже на самому концептуальному рівні. Скажімо, коли
йдеться про перехід від авторитарної системи до ліберальної демократії, на
початковому етапі постсоціалістичного розвитку польські науковці не визначали,
про яку модель демократії йдеться – американську, шведську, австрійську,
французьку чи німецьку. Те ж саме траплялося і тоді, коли політична думка
Польщі оголошувала про перехід від командної чи планової економіки до вільного
ринку. Поставало закономірне питання про те, до якої моделі краще прилучитися
полякам: американської чи німецької? Адже відмінності між ними мають суттєвий
характер. І, нарешті, у представленні переходу від однопартійної до
багатопартійної системи польські політологи навіть не задавалися питанням про
те, якою є оптимальна кількість партій у багатопартійній системі. Зокрема й
питання децентралізації влади містило в собі окрім суто теоретичного, ще й
політико-культурний аспект, оскільки десятиліття домінування комуністичної
пропаганди сформувало усталену громадську думку, в якій не було місця розумінню
користі розпорошення влади, оскільки соціалізм як командно-адміністративна
система управління тримався на жорсткій централізації влади й посягання на
централізацію вважав за посягання на існування самої держави. Як зазначає
президент Української асоціації місцевих та регіональних влад В. Тихонов, таке
розуміння й сьогодні характерне окремим вітчизняним політикам, що вбачають у
самих тільки дискусіях щодо шляхів децентралізації влади послаблення держави, “сепаратизм”
та загрозу національній цілісності [4, с. 8]. Звичайно, у випадку
підготовленості політичної думки до логічного 7 обґрунтування та
концептуалізації необхідності децентралізації та інших проблем перехідного
періоду цілком можливою була б мінімізація складнощів процесу становлення нової
системи як в Польщі, так і в Україні. Адже так званий “побутовий комунізм” як
серйозне гальмо на шляху переходу до ринкових відносин одержав би серйозні
контраргументи ще на початковому етапі його перетворення в досить масове явище.
При цьому ми не вважаємо, що соціалістичні структури, ціннісні орієнтири та
конкретні прояви в поведінці людей зникли б водночас. Проблема в іншому: цілком
напевне вдалося б зменшити кількість людей із “соціалізмом в головах і серцях”.
Звертаючись до шокового варіанта економічного реформування, використаного в
Польщі, слід зважати на те, що він вилився у два вкрай важких у соціальному
плані роки для польського населення. Це сталося вперше, коли в січні 1990 р.
було проведено лібералізацію цін, а вдруге – після повного краху торгівлі з
Радянським Союзом на початку 1991 р. У подальшому ці дві обставини, трохи
пізніше рівною мірою притаманні незалежній Україні, спричинили до того, що
державні підприємства не зуміли пристосуватися до нової ситуації. Як наслідок,
почалося масове їх закриття з відповідним безробіттям. Тим часом, на відміну
від України, обрана поляками модель прозорості та відкритості, вирішення
більшості політичних питань на місцевому рівні, вилилася у відносно швидкі
темпи формування і розвитку приватного сектора [13, с. 51]. Характерною ознакою
подальшого процесу демократизації Польщі стала майже повна відмінність від
того, що відбувалося в Україні. Проголосивши однакові плани і наміри, наші
держави швидко розійшлися в темпах реформ саме з причини проведення
децентралізації влади в Польщі та збереження централізму в Україні, що призвело
до тінізації вітчизняної економіки, відсутності належної правової бази для
творення ринкової економіки та відповідних відносин між її суб’єктами тощо. У
Польщі паралельно з негативними ефектами шокової терапії відбувалося 8 масове
виникнення підприємств малого і середнього бізнесу. За півроку, що пройшли від
початку реалізації стабілізаційної програми, кількість працюючих у приватному
секторі виросла вдвічі за рахунок, насамперед, створення вкрай сприятливого
інвестиційного клімату, який приваблював як національних, так і зарубіжних
інвесторів [13, с. 70]. Польські владні структури зуміли досягти головного –
витримати взятий курс, не збиватися з нього. При цьому основна ставка в
політичному аспекті робилася на масовий патріотизм, що притаманний польській
національній політичній культурі. Попри труднощі і складнощі перехідного
періоду вдавалося йти за обраним курсом. З іншого боку, дуже важливим елементом
польських реформ на початковому етапі вважаємо відсутність розмитості в
політичному та ідеологічному виборі. За всіх суспільних перипетій, ринкові
відносини і ліберальна демократія залишалися головною метою керівництва країни.
Ставши повноправним членом Організації економічного співробітництва і розвитку,
Польща взяла курс на повноправне членство в ЄС. Головна відмінність від
українського курсу полягає у вирішальній ставці на власний потенціал. Як
наслідок – запрацювали підприємства національної промисловості, де середній
приріст виробництва у 1992 - 1996 рр. склав 10 %. Ще більшим він був у
сільському господарстві. Середній доход на душу населення на кінець шостого
після “шоку” року, становив 3 440 дол. США, а станом на кінець 2005 р. складав
понад 40 % середнього по ЄС рівня ВВП на душу населення. Досягши помітних
успіхів на ниві проведення реформ, польський уряд у 1999 р. приступив до
реалізації нових аспектів у реформаторському курсі. Насамперед, одночасно з
реформуванням системи охорони здоров’я, освіти та соціального захисту відбулася
адміністративно-територіальна реформа на пріоритеті принципів децентралізації
та субсидіарності. У ході цих реформ 49 воєводств були замінені 16 більшими та
незалежними адміністративними районами та була впроваджена система 9
демократичного місцевого урядування. Водночас, рівень децентралізації в Польщі
доволі поміркований, зокрема він є нижчим, ніж у більшості країн ЄС. Польські
гміни все ще залежать від коштів центрального уряду, оскільки доходи місцевих
органів управління складають лише 17 % сукупного обсягу державних доходів.
Місцеві податки є дуже обмеженими, і місцевій владі відмовили в наданні права
на ведення економічної діяльності в таких сферах, як спекулятивна
купівля-продаж земельних ділянок. Якщо виміряти рівень фінансової
децентралізації через частку місцевих бюджетів у сукупних державних витратах та
у ВВП, то виявиться, що Польща є країною з мінімальною децентралізацією. У 1995
р. місцеві витрати досягали 7,01 % ВВП Польщі та 19 % сукупних державних
витрат. Натомість, в Іспанії ці показники складали в 1987р. 9,6 та 23,2 %, у
Франції в 1993 р. - 10,0 та 32,0 % [1, с. 197]. Утворення дієвих самодостатніх
місцевих органів влади надало місцевій еліті можливість діяти відносно
незалежно від директив центрального уряду. Вперше за багато десятиріч дрібні
підприємці, місцеві посадові особи та директори місцевих державних підприємств
отримали шанс на незалежну діяльність. Була уможливлена поява місцевих
політичних лідерів, їх ініціативам надали порівняну свободу у формуванні основ
життєдіяльності відповідних спільнот. Сутністю системної зміни на місцевому
рівні стало право розподіляти бюджетні кошти відповідно до преференцій та
потреб, які визначалися на місцевому рівні. При цьому перелік завдань, за
виконання яких несуть відповідальність місцеві органи управління, зазнав
суттєвого розширення. Прямо чи опосередковано, це уможливило досягнення успіху
на місцевому рівні за трьома напрямами: державні інвестиції; зростання малого
бізнесу; розвиток громадянського суспільства на місцевому рівні. Це, у свою
чергу, зумовило виразне поліпшення умов життя для членів територіальних
утворень. Невипадково наголошено саме на цих аспектах децентралізації влади в
Польщі. Адже, за висновками Дирекції з питань співробітництва, заради 10 місцевої
та регіональної демократії Ради Європи вітчизняне законодавство потребує
вдосконалення, насамперед, “децентралізації на проміжному рівні” [3, с. 25],
запровадження принципу субсидіарності (принцип реальної децентралізації) [Там
же, с. 26], розмежування компетенцій та повноважень між рівнями влади,
місцевими радами та державною виконавчою владою [Там же, с. 28]. Нарешті
створення виконавчого органу районних та обласних рад з одночасною ліквідацією
районних державних адміністрації та реформуванням з пріоритетом на контрольно-
наглядові функції обласних державних адміністрації, для чого буде необхідно
передати під контроль голів областей та районів чистину службовців, задіяних у
місцевих державних адміністраціях – як це було зроблено у Франції після 1982 р.,
в Італії, Іспанії та Польщі після того, як було створено самодостатні та
політично незалежні регіони [Там же, с. 29]. Українська політична думка готова
ствердно відповісти на питання: чи можна децентралізувати владу. Це можна
зробити за умови “тісної координації із проведенням структурних реформ в інших
сферах суспільного життя: судових та правоохоронних органів, житлово-
комунального господарства, охорони здоров’я, освіти, пенсійного забезпечення,
податкової, бюджетної сфери” [5, с. 7]. Отже, можна зробити висновки, що
Україна поки що слабко використала успішний досвід східноєвропейських країн,
зокрема Польщі в процесах демократизації. Тому подальше просування України до
Об’єднаної Європи можливе лише за умови завершення конституційної реформи на
рівні територіальної організації влади, проведення у відповідність до
Європейської хартії місцевого самоврядування перетворення владних відносин у
державі на основі принципів субсидіарності та децентралізації.
Немає коментарів:
Дописати коментар