Швейцария: особенности аппенцелльской прямой демократии – «народный сход земельной общины»

Мы начинаем серию публикаций, цель которых помочь всем заинтересованным читателям разобраться в политическом устройстве Швейцарии вообще и в ее традициях прямой демократии в частности. Для начала мы отправимся в Аппенцелль-Внутренний, кантон, в котором практикуется, возможно, самая древняя из форм прямой демократии. Но насколько такая система действительно демократична?

В небольшом кантоне Аппенцель-Внутренний external link живет людей едва ли не меньше, чем в одном Чертаново. Кантон этот, может, и маленький, но есть у него одна традиция: раз в год, примерно в конце апреля, его граждане вытаскивают из чулана свои знаменитые аппенцелльские кортики, а местная пожарная команда с удвоенным усилием начинает полировать свои медные шлемы и трубы. Что произошло? Ничего особенного, просто наступило время очередного народного схода, по традиции именуемого «Ландсгемайнде external link» или «земельная община».

День проведения ежегодного схода здесь называют «самым важным днем в году». В этот раз торжественное настроение, которым просто-таки насыщен здешний кристально-чистый воздух, не смог омрачить даже некстати выпавший поздний снег, живописно укрывший ветви уже зацветших яблонь и старинные черепичные крыши маленького городка Аппенцелль external link, столицы кантона, живет в котором всего-то 6 тыс. человек.

Политика — это важно, но на пустой желудок и грустную душу заниматься прямой демократией как-то не с руки. Поэтому-то в воздухе, кроме пушистых снежинок, уже витает аромат свежеиспеченных «Landsgmendchrempfli», местного печенья с разнообразной начинкой. Его скоро будут продавать участникам народного гулянья, которое — вот уж поистине при любой погоде — обязательно состоится после завершения официальных мероприятий. 

Однако где бы ты ни был в этот день в городе, чтобы ты ни делал, все дороги сегодня неизбежно ведут на площадь «Landsgemeindeplatz external link». Называется так эта площадь не случайно, поскольку именно здесь, на протяжении вот уже нескольких столетий, чтобы ни происходило в мире, собираются граждане кантона для того, чтобы выслушать предлагаемые к обсуждению вопросы и поднятием руки одобрить их или, наоборот, провалить предлагаемые решения и законопроекты.

При этом у каждого из граждан в руках находятся те самые аппенцелльские кортики, которые передаются по наследству от деда внуку и являются символом не милитаризма, но гражданской доблести. Кстати, что касается доблести: на первый взгляд кантон Аппенцелль-Внутренний может считаться просто-таки цитаделью прямой демократии. И в самом деле, здесь каждый гражданин может простым поднятием руки управлять своим маленьким, но суверенным государством. Но насколько такая система демократична? Современна ли она, отвечает ли она нынешним вызовам и угрозам? Или это все не более чем театр, сохраняемый на потеху туристам?

Средневековые истоки

Когда и как возникла «земельная община» — на это счет мнения существуют разные. Ганс-Петер Шауб (Hans-Peter Schaub external link) из бернского Института политологии (Berner Institut für Politikwissenschaft external link) защитил недавно диссертацию, на страницах которой он сравнил политические структуры, функционирующие в рамках аппенцелльской прямой демократии, с обычными институтами демократии репрезентативной, парламентской.

По его словам, раньше «господствовало мнение, в соответствии с которым швейцарская прямая демократия является локальным вариантом германской традиции народных сборов людей, имеющих право и возможность носить оружие, а потому в силу этого, обладающих правом голоса. Сегодня, однако, превалирует мнение, что «земельная община» в Швейцарии была политической формой средневековой корпоративно-цеховой экономики. Иными словами, на площади в центре Аппенцелля собирались люди, занимавшиеся экономикой (земледелием, скотоводством, торговлей) и обсуждавшие в первую очередь экономические вопросы». 

Опыт историка подсказывает, что скорее всего в возникновении «земельных общин» свою роль сыграли как военные, так и экономические факторы. Так или иначе, сейчас в Швейцарии прямая демократия по древнегреческому образцу со сбором всех граждан на Агоре практикуется также в кантоне Гларус. А ведь еще в 19 веке такая система существовала в Швейцарии в восьми кантонах. Однако потом в стране пошел процесс модернизации самого института прямой демократии, начался ее переход от непосредственных форм, таких, как «земельная община», к формализованным инструментам в лице референдума и законодательной инициативы external link.

Кантоны Швиц и Цуг отказались от «народного законодательного схода» еще до основания современного швейцарского государства в 1847 году, кантон Ури последовал их примеру в 1928 году, а уже в наши дни, в 1990-е годы, этим же путем отправились кантоны Нидвальден, Аппенцелль-Внешний и Обвальден. 

А между тем в Аппенцелле-Внутреннем все идет своим чередом. Раздаются звуки оркестра народных инструментов, члены правительства (шесть мужчин и одна женщина) торжественным маршем направляются на место проведения схода. Падающий снег красиво покрывает полы и плечи их традиционных черных мантий. По специальной лестнице они восходят на «трон» («Stuhl»), как здесь иронично называют центральный подиум, на котором располагаются кантональные министры и где устроена трибуна для выступающих.

Хотим всё знать

«Право слова является для «земельной общины» фундаментальным. Это самая сильная сторона такой политической системы. В ее рамках каждый может выйти на трибуну и сказать обо всем, что у него на душе», — говорит Ханс-Петер Шауб. Это позволяет проводить обсуждения законопроектов в открытом режиме, так что собравшиеся граждане обладают всей полнотой информации. Кулуарно обделывать «делишки», договариваться о «заносах» и «откатах» в такой ситуации невозможно изначально. 

В рамках традиционной репрезентативной демократии обсуждение законопроектов происходит в основном на экранах и страницах СМИ, при этом подавляющему большинству граждан в таких условиях отводится исключительно роль пассивных наблюдателей. Вмешиваться в дискуссию и непосредственно влиять на политическую повестку они не могут. Еще одной сильной стороной «земельной общины» является предоставленная гражданам возможность голосовать не только «за» или «против». Избиратели могут отвергать законопроекты, обсуждать их, на ходу вносить поправки и тут же голосовать по ним.

Впрочем, нынешний «народный сход» в Аппенцелле-Внутреннем прошел достаточно быстро, особых дискуссий на нем не было, может быть, из-за снегопада, который чем дальше, тем становился все сильней. Народ оперативно переизбрал на следующие 12 месяцев кабинет министров и судей кантонального суда, одобрил поправки и уточнения, предложенные в отношении четырех кантональных законов, а также отверг инициативу одного из граждан, предложившего реформировать систему школьного образования в кантоне.

Каждый раз, чтобы проголосовать, участникам «земельной общины» приходилось складывать свои облепленные снегом зонты. Подсчет голосов происходит приблизительно, потому как большинство на небольшой площади можно увидеть сразу. Необходимость пересчитывать отдельные голоса возникает довольно редко, например, при обсуждении особенно сложных или противоречивых тем, когда «на глазок» четкое большинство определить невозможно.

Все тайное становится явным

В отличие от привычных выборов или голосований с применением кабинок, урн и стандартных избирательных бюллетеней, на площади скрыться невозможно, прямо как в той песне: «От людей на деревне не спрятаться». И в самом деле, как кто голосует, видно всем, никакого анонимного городского общества здесь, в швейцарской глубинке, не существует в принципе. И именно в этом и состоит, по мнению Ханса-Петера Шауба, главная слабость «законодательного схода».

«Возможность тайного голосования является базовым принципом современной демократии», — говорит он. Голосование поднятием руки, с юридической точки зрения, самым очевидным образом противоречит, в частности, европейской «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» (ЕКПЧ). Подписывая ее в свое время, Швейцария была вынуждена добиваться специальных исключений для Гларуса и Аппенцелля-Внутреннего, двух кантонов, где еще сохраняется «земельная община».

При этом невольно возникает вопрос: какое влияние открытый режим голосования может в теории и на практике оказать на ход и направление политического процесса? Не возникает ли при этом эффект «группового давления»? А то, что он в Швейцарии существует, законодатели прекрасно осознают, иначе не вводили бы они в свое время возможность осуществлять анонимные пожертвования external link в пользу тех или иных партий. В Европе, да и в самой Швейцарии, это обстоятельство часто и охотно приводится тогда, когда требуется во что бы то ни стало отыскать «пятна на солнце» швейцарской демократии.

Рассмотрев же этот вопрос с исторической перспективы, понимаешь, однако, что не все так просто. Но как бы там ни было, вопрос остается: насколько демократичен открытый режим голосования? «Долгое время «земельные общины» обвинялись в «правом» уклоне, прежде всего из-за отрицательной позиции кантона Аппенцелль-Внутренний ввести-таки у себя право политического голоса для женщин. В 1990 году кантон был вынужден подчиниться давлению федерального центра, сам же он, по собственной воле, голоса женщинам так и не дал», — говорит Ханс-Петер Шауб.

С другой стороны, указывает ученый, и тут не все так однозначно. В последнее время «земельные общины» этих двух кантонов приняли целый ряд вполне «прогрессивных» решений. «Поэтому я не стал бы утверждать, что народный сход склонен становиться на ту или иную сторону. Речь идет не о правом или левом уклоне, характерном для современной формализованной демократии, а скорее о прямом, непосредственном настроении народа. Куда более важной проблемой тут, с моей точки зрения, является низкий процент явки граждан на такие собрания, не превышающий в последние годы 10-15%», — подчеркивает Ханс-Петер Шауб.

Устраняя слабые стороны

Со статистической точки зрения, 15% от общего числа людей с правом голоса — это ужасно мало! Но с виду толпа на площади «народного схода» кажется огромной. После завершения собрания граждане довольные и замерзшие расходятся по близлежащим ресторанам, кабачкам, тавернам и закусочным. Для гастрономической отрасли города день народного схода является, наверное, самым прибыльным днем за весь год, с учетом того, что отогреться и обсудить увиденное хотят в этот день не только жители, но и гости столицы кантона.

Может быть, для современной демократии такие сходы и являются архаикой, но в Швейцарии «народный сход» остается настоящей «духовной скрепой» и желанным аттракционом. Посмотреть на то, как люди поднимают руки на площади, туристы приезжают как изо всех регионов Швейцарии, так и из стран ближнего зарубежья. Многие из гостей откровенно завидуют аппенцелльцам, говоря, что им бы тоже хотелось иметь возможность хотя бы раз в год посмотреть своим правителям в глаза и задать им накопившиеся вопросы.

«С исторической точки зрения, такие «народные сборы», конечно же, являются свидетельствами старых политических традиций. Однако факт остается фактом — люди любят этот сход и не собираются отказываться от него, причем опираются они при этом не только и не столько на ностальгию по «старым добрым временам». Дело в том, что последние наши исследования и в самом деле показали: такая система является вполне демократической.

Отсутствие в ее рамках некоторых прописанных норм (тайное голосование, право голоса для женщин) вполне уравновешивается уникальным социальным контекстом и наличием неписанных норм обычного права (женщины в Аппенцелле традиционно подробно «инструктировали» своих мужей в неформальном порядке перед тем, как те отправлялись на площадь). Слабые стороны тут, разумеется есть, но многие из них решаются при помощи современных технических средств. А вот как привлечь на площадь больший процент избирателей? Это, наверное, самый сложный вопрос. И если «земельная община» хочет выжить и в будущем, она просто обязана найти тут какое-то решение», — резюмирует Ханс-Петер Шауб.

А что бы вы, уважаемые читатели, сделали, оказашись со своим правительством «лицом к лицу»?

ПРЯМАЯ ДЕМОКРАТИЯ