СТВОРЕННЯ ТА ДІЯЛЬНОСТЬ ОРГАНІВ САМООРГАНІЗАЦІЇ НАСЕЛЕННЯ

Важливим самостійним елементом системи місцевого самоврядування виступають органи самоорганізації населення, які мають досить складну громадсько-публічну природу. Так, з одного боку, вони виступають формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення і здійснюють передані їм повноваження відповідних сільських, селищних, міських рад, що дозволяє характеризувати їх як вкладні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування, іншими органами публічної влади.

З другого боку, органи самоорганізації населення працюють на громадських засадах (винятки можуть бути зроблені лише для їх керівників) і їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання - в межах мікрорайонів, вулиць, кварталів тощо, що говорить про їх близькість до громадських організацій. Таким чином, органи самоорганізації населення характеризуються як окремими рисами органу публічної влади, так і рисами громадської організації, а доцільність їх існування обумовлена двома факторами : по-перше, прагненням створити реальні можливості для розгортання місцевої демократії, залучення членів територіальної громади до безпосередньої участі у вирішенні окремих питань місцевого значення (і, тим самим, наблизити процес прийняття рішень про надання відповідних громадських послуг до їх споживачів), по-друге, намаганнями розвантажити органи місцевого самоврядування від вирішення тих питань місцевого значення, що можуть бути успішно вирішені самим населенням, шляхом передачі цих питань разом з відповідними фінансовими і матеріальними ресурсами до повноважень органів самоорганізації населення. Подібний дуалізм органів самоорганізації населення обумовлює необхідність детальної правової регламентації їх організації і діяльності, яка здійснюється на кількох рівнях:

На конституційному рівні (ст.140 Конституції України) закріплюється можливість, загальний порядок творення органів самоорганізації населення (за ініціативою жителів та з дозволу сільської, селищної, міської ради) та принцип, згідно з яким вони можуть наділятися відповідною радою частиною власної компетенції, фінансів, майна.

На законодавчому рівні регламентація питань організації і діяльності органів самоорганізації населення здійснюється законами України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про органи самоорганізації населення". В першому з них (ст.14) відтворені конституційні положення щодо створення органів самоорганізації населення та наділення їх повноваженнями. В другому питання правового статусу органів самоорганізації населення отримали більш детальну регламентацію.

На локальному рівні (в актах місцевого самоврядування - статутах територіальних громад, рішеннях відповідних місцевих рад тощо) визначаються:

система органів самоорганізації населення, процедура ініціювання їх створення, порядок надання дозволу на їх створення ;

власні та делеговані повноваження органів самоорганізації населення, повноваження їх посадових осіб;

форми роботи органів самоорганізації населення та форми участі членів територіальної громади у їх роботі;

гарантії діяльності органів самоорганізації населення;

порядок дострокового припинення повноважень органів самоорганізації населення.

Закон України "Про органи самоорганізації населення" був прийнятий 11 липня 2001 року, але процес становлення законодавства про органи місцевого самоврядування розпочався ще з радянських часів.

Так, 17 жовтня 1975 року Указом Президії Верховної Ради УРСР було затверджено Положення про громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в Українській РСР. В Положенні передбачалося, що ці комітети організують виконання рішень зборів громадян, можуть скликати такі збори з ініціативи виконавчих комітетів місцевих рад або з власної ініціативи, виносити на розгляд зборів громадян питання із заслуховуванням пояснень та застосуванням засобів громадського впливу щодо осіб, які порушили громадський порядок, правила соціалістичного співжиття тощо.

Закон України "Про органи самоорганізації населення" включає вісім розділів.

У першому розділі "Загальні положення" сформульовано мету Закону, міститься глосарій термінів, використаних у Законі, дається нормативне визначення органу самоорганізації населення, закріплені завдання цих органів, принципи їх організації та діяльності., визначається територіальна основа діяльності органу самоорганізації населення.

У другому розділі "Загальні положення" сформульовано мету Закону, міститься глосарій термінів, використаних у Законі, дається нормативне визначення органу самоорганізації населення, закріпленні завдання цих органів, принципи їх організації та діяльності., визначається територіальна основа діяльності органу самоорганізації населення:

порядок ініціювання створення органу самоорганізації населення;

порядок надання дозволу на створення органу самоорганізації населення;

порядок обрання органу самоорганізації населення;

термін повноважень органу самоорганізації населення;

предмет Положення про орган самоорганізації населення;

порядок легалізації органу самоорганізації населення.

У третьому розділі "Повноваження органів самоорганізації населення" визначається структура повноважень органу самоорганізації населення (власні та делеговані) та принципи формування матеріально-технічних ресурсів, необхідних для забезпечення їх реалізації.

 У четвертому розділі "Матеріально-технічна основа органу самоорганізації населення" визначаються фінансова та матеріальна основи діяльності органів самоорганізації населення.

 У п’ятому розділі "Організація діяльності органу самоорганізації населення" визначаються:

форма роботи органу самоорганізації населення - його засідання;

порядок прийняття рішень органу самоорганізації населення та їх правова природа;

правовий статус членів органу самоорганізації населення;

повноваження керівника та секретаря органу самоорганізації населення.

У шостому розділі "Забезпечення реалізації повноважень органів самоорганізації населення та законодавства України щодо органів самоорганізації населення" визначені механізм контролю за фінансовою діяльністю органів самоорганізації населення та підстави і порядок припинення їх діяльності.

У сьомому розділі "Гарантії діяльності та відповідальність за порушення законодавства про органи самоорганізації населення":

закріплені основні гарантії діяльності органів самоорганізації населення;

встановлений порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів самоорганізації населення;

форми відповідальності органів самоорганізації населення та їх посадових осіб за порушення законодавства.

У восьмому розділі "Прикінцеві положення" встановлено порядок набуття чинності цим Законом, передбачені заходи щодо переєстрації органів самоорганізації населення та приведення у відповідність до цього Закону положень чинного законодавства України.

З ініціативою про створення органу самоорганізації населення до місцевої ради можуть звернутись збори або конференція (далі для спрощення будемо вживати термін збори, що буде означати або збори, або конференцію) жителів відповідної території, котрі мають право голосу (згідно з виборчим законодавством України), якщо в них брало участь, або було представлено не менше половини жителів відповідної території. Досвід показує, що при утворенні будинкових комітетів є доцільним проводити загальні збори громадян, а при утворенні територіальних комітетів доцільніше проводити конференцію мешканців (з квотою представництва: орієнтовано 1 делегат-представник від 5-50 мешканців даної території).

 Підставою для створення органу самоорганізації населення є факт компактного проживання певної кількості осіб у межах однієї території. Проведення зборів чи конференції можуть ініціювати міський (селищний) голова, виконавчий комітет органу місцевого самоврядування, а також ініціативна група громадян, котрі тимчасово чи постійно проживають на даній території та мають право голосу. Бажано, щоб ініціативна група громадян була чисельністю не менше 20 осіб. Про дату, час та місце проведення зборів чи конференції ініціатори зборів повідомляють виконавчий комітет місцевої ради або районну адміністрацію офіційним листом, що повинен бути зареєстрованим у місцевій владі не пізніше ніж за 10 діб до заходу. Також, не пізніше як за 10 діб до проведення зборів чи конференції ініціаторам слід повідомити громадян, які проживають на відповідній території, про дату, час та місце проведення зборів, перелік питань, які передбачається винести на розгляд. Форми повідомлення громадян можуть бути різні: листівки, по квартирний обхід, через засоби масової інформації тощо.

Перед початком зборів ініціативна група проводить реєстрацію присутніх на зборах чи конференції шляхом складання списку присутніх із зазначенням: прізвища, імені та по батькові, року народження, серії та номеру паспорта, місця проживання. Збори чи конференція є правомірними, якщо в їх роботі бере участь, або є представленою не менше половини жителів відповідної території, які мають право голосу.

Заява про утворення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання з зазначенням основних напрямів діяльності органу самоорганізації, а також список учасників зборів передається ініціативною групою до органів місцевого самоврядування. Питання про надання дозволу для створення органу самоорганізації населення, внесене на розгляд відповідної ради, розглядається на найближчому її засіданні за участю членів ініціативної групи зборів жителів за місцем проживання. У рішенні ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення мають бути визначені його назва, основні напрями діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія, в межах якої має діяти орган самоорганізації населення. Рішення місцевої ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення доводиться до жителів у встановленому порядку.

Також можливою є відмова місцевої ради надати дозвіл на створення органу самоорганізації населення, якщо ініціювання створення органу самоорганізації населення було здійснено з порушенням вимог, встановлених законом. В цьому випадку рішення про відмову у наданні дозволу на створення територіального чи будинкового комітету може бути оскаржене в суді в установленому законом порядку.

Після отримання дозволу на створення органу самоорганізації населення виконавчий комітет місцевого самоврядування, що надав цей дозвіл, організовує проведення зборів (чи конференції) жителів за місцем проживання. Головними питаннями порядку денного цих зборів є обрання персонального складу (керівника, заступника керівника, секретаря, інших членів комітету) органу самоорганізації населення, прийняття та затвердження положення про орган самоорганізації населення тощо.

Закон передбачає проведення таємного голосування за персональний склад органу самоорганізації населення. Тут може виникнути ряд питань, тому що чинне виборче законодавство України не передбачає процедури дотримання таємниці голосування під час проведення виборів до органів самоорганізації населення. Тому в даному випадку це питання повинне бути вирішене регламентом зборів (конференцією).

У положенні про орган самоорганізації населення зазначаються: назва та юридична адреса органу самоорганізації населення, основні завдання та напрями діяльності, права та обов’язки членів органу самоорганізації населення, територія, в межах якої діє орган самоорганізації населення, строк повноважень органу самоорганізації населення та порядок їх дострокового припинення, порядок використання коштів та іншого майна, порядок звітності, порядок припинення діяльності органу самоорганізації населення, інші питання, пов’язані з діяльністю.

Після проведення зборів, обрання персонального складу органу самоорганізації населення та затвердження положення відбувається реєстрація органу. Уповноважені зборами (конференцією) жителів за місцем проживання, представники подають до реєструючого органу виконавчого комітету відповідної ради заяву. До заяви додаються: копія рішення відповідної ради про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) жителів за місцем проживання з рішеннями про обрання членів органу самоорганізації населення, про затвердження положення про орган самоорганізації населення, про обрання уповноважених представників для проведення реєстрації органу самоорганізації населення, у двох примірниках положення, котре затверджене зборами (конференцією), персональний склад членів органу самоорганізації населення із зазначенням прізвища, імені та по батькові, року народження, місця проживання кожного з них.

Реєструючий орган може провести перевірку відомостей, що містяться в поданих на реєстрацію документах, і за результатами розгляду заяви приймає рішення про реєстрацію або відмову в реєстрації. Рішення про відмову в реєстрації може бути оскаржене до суду в установленому законом порядку.

Після реєстрації орган самоорганізації населення інформує населення про своє місцезнаходження, час роботи і прийом громадян.

Також законодавством передбачена процедура легалізації органу самоорганізації населення. Але порядок легалізації не описано, тому це питання повинно визначатись органом місцевого самоврядування.

Описана вище процедура створення органу самоорганізації населення має дорадчий характер і не є універсальною чи обов’язковою для виконання. Однак слід вказати на те, що декотрі органи місцевого самоврядування вже прийняли власні положення щодо механізму реєстрації та легалізації органів самоорганізації населення. В такому випадку слід дотримуватись процедури, що описана в цих документах і не суперечить Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування" та Закону України "Про органи самоорганізації населення".

Уже перший досвід виконання положень Закону "Про органи самоорганізації населення" свідчить про наявність певних проблемних питань, що виникають у процесі створення органів самоорганізації населення, визначення їх компетенції, форм та методів роботи тощо. В багатьох територіальних громадах процес запровадження у практику самоуправління органів самоорганізації населення фактично зводиться до створення будинкових чи, у кращому випадку, вуличних комітетів. Однак ці органи не наділяються реальними повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення та відповідними матеріальними й фінансовими ресурсами. Це, у свою чергу, є причиною "номіналізації" ролі органів самоорганізації населення, їх існування фактично лише на папері.

Питання щодо того, як звільнити органи місцевого самоврядування від такої поточної роботи, яка навантажує органи місцевого самоврядування "дрібними" проблемами, що набагато краще можуть бути вирішені самим населенням, було й залишається доволі актуальним. З точки зору реалізації принципу субсидіарності цілком обґрунтованою виглядає ідея зафіксувати в законі можливість створення органу самоорганізації населення і виписати можливість делегування йому певних повноважень органів місцевого самоврядування.

Правило, згідно якого суб’єкт управління набагато ефективніше здійснює покладені на нього функції, коли об’єкт знаходиться якомога "ближче", є аксіомою для переважної більшості випадків суспільного життя. Діє воно й у сфері місцевого самоврядування. Крім того, доцільність здійснення такого "наближення" зумовлюється ще й тим, що господар (власник) завжди ставиться до об’єкта господарювання як до свого, а звідси - ефективне, дбайливе, раціонально виважене ставлення до фінансових та матеріальних ресурсів.

Органи самоорганізації населення мають дуалістичну природу походження та функціонування. Вони одночасно виступають як організації членів територіальної громади для задоволення їхніх спільних потреб місцевого значення (громадська природа) і як організація публічна - у відносинах з окремими членами територіальної громади, органами державної влади та місцевого самоврядування. Вони, з одного боку, є формою участі населення у вирішенні питань місцевого значення через реалізацію переданих їм відповідними радами повноважень. Це, у свою чергу, дозволяє характеризувати їх як владні структури, які мають певні спільні риси з органами місцевого самоврядування.

З іншого боку, вони (їх члени) працюють на громадських засадах, а тому їх можна розглядати як специфічну форму самоорганізації громадян за місцем проживання у визначених законом межах.

Однак, занадто складною є передбачена законом процедура створення органу самоорганізації населення. Треба звернути увагу на саму логіку створення органів самоорганізації населення. Рішення щодо ініціювання створення органу самоорганізації населення приймається на загальних зборах за місцем проживання громадян, після цього рада "дає добро", потім проводяться ще одні загальні збори, на яких приймається положення. Це положення слід легалізувати шляхом реєстрації у виконкомі, а потім - провести загальні збори, де обрати персональний склад органів самоорганізації населення. Таким чином, йдеться про надзвичайно складну процедуру, оскільки, якщо дотримуватись букви закону, треба три рази проводити загальні збори. При цьому процедура проведення загальних зборів у Законі чітко не виписана.

Процедура проведення зборів жителів за місцем проживання чітко не визначена ні в даному законі, ні в інших актах чинного законодавства України, а Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затверджене Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року, значною мірою суперечить законам України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про органи самоорганізації населення".

Сьогодні, щоб відродити економічне та соціальне здоровіє України, нам потрібно згуртуватися, створити потужне організоване українство. Така самоорганізація нації повинна починатися з вулиці, села, з найменшої територіальної громади. Як відомо, основою місцевого самоврядування в Україні є самоорганізація територіальних громад. Нормативну базу для самоорганізації складають Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України «Про органи самоорганізації населення». Самоорганізація — це той самий суспільний феномен, що передає бажання мешканців, які думають про майбутнє, керувати розвитком території, брати на себе відповідальність. Центральне місце в процесі самоорганізації посідає лідер, що веде за собою людей.