Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Польщі

Загальною ознакою для більшості країн у третьому тисячолітті став пошук шляхів соціально-економічної, політичної, правової та духовної трансформації. Одним із пріоритетів їхніх інтересів є розвиток місцевого самоврядування.

Аналіз сучасних систем місцевого самоврядування свідчить, що воно будується на поєднанні різних теорій, концепцій і відповідно на поєднанні різних варіантів взаємодії як громадських, так і державних елементів. Набуває поширення змішана (гібридна) модель місцевого управління, що поєднує  начала прямого державного управління та місцевого самоврядування.

На пострадянському просторі теорії та моделі місцевого самоврядування слугують інтегрувальним орієнтиром правової ідеології, що нерідко ускладнює розвиток місцевого самоврядування, бо досить часто ці проблеми розв’язуються без урахування позитивного зарубіжного досвіду сучасних модернізацій муніципального управління. Звісно, у процесі конструювання національної моделі самоврядування врахування історичного аспекту дає змогу відобразити специфіку формування державності, ментальність суспільства, врахувати чинники послідовності й традицій щодо місцевого самоврядування.

Однак сучасні процеси глобалізації висувають перед залученими до них державами жорсткі імперативи щодо забезпечення відповідності основних параметрів соціального управління, внутрішнього законодавства й механізмів його формування стандартам, прийнятим як базові для зближення та інтеграції більшістю держав світової спільноти. У зв’язку з цим особливої актуальності набувають наукові дослідження зарубіжного досвіду розвитку місцевого самоврядування, а надто тих держав, які мають близькі до українських «стартові умови» державного будівництва. Однією з таких держав, що має багато спільного з Україною і в далекому минулому, і в епоху «соціалістичного табору», а також схожі геополітичне становище, розміри державної території та чисельність населення, є Республіка Польща.

Польща зробила істотний стрибок у становленні та розвитку місцевого самоврядування. Вона стала першою центральноєвропейською державою, яка створила міцні регіони з відносно великою автономією та провела всеохопну реформу місцевого самоврядування й територіально-адміністративної структури.

Якщо зовнішня політика України спрямована на євроінтеграцію, є нагальна потреба конструктивного використання досвіду Польщі з проведення демократичних реформ, зокрема й розбудови самостійної ефективної системи місцевого самоврядування.

Метою статті є аналіз особливостей становлення та розвитку місцевого самоврядування в Польщі.

У спеціальній юридичній літературі розгляд проблем функціонування публічної влади, зокрема взаємовідносин органів законодавчої, виконавчої та судової з владою на місцях, дослідження окремих функцій цих суб’єктів на різних етапах становлення та розвитку місцевого самоврядування в Польщі здійснювався у працях А. Сухарєва, М. Ісаєва, О. Чеканського, В. Шишкіна, В. Євдокимова, Я. Старцева.

Польща має більш як трьохсотрічний досвід функціонування місцевого самоврядування, однак найцікавішим для дослідження в аспекті необхідності здійснення реформи місцевого рівня територіальної організації влади в Україні є період адміністративних реформ 1970-х років і період удосконалення місцевого самоврядування після прийняття Конституції 1997 року. 

Проведена в 1970-ті роки адміністративна реформа призвела до значних змін у структурі місцевих органів влади. У ході цієї реформи було ліквідовано традиційну для Польщі мережу з 300 повітів, збільшилася кількість воєводств (з 17 до 49). Замість колишніх громад, кількість яких перед реформою сягала  4313, створили 2394 значно більші одиниці, включаючи 247 міст, 26 міських районів, 1 546 сільських гмін і 575 утворень змішаного характеру. Така реформа не тільки призвела до посилення впливу центральної влади на територіальні одиниці, а й організаційно розпорошувала управління.

У територіальних одиницях діяли народні ради, що обиралися раз на чотири роки шляхом загальних виборів. На чолі воєводської адміністрації стояли воєводи, міську адміністрацію очолювали бургомістри, або президенти, адміністрацію міст і гмін – бургомістри, а адміністрацію гмін – війти. Згідно з Конституцією від 22 липня 1952 року народні ради конституювалися як місцеві органи державної влади та основні органи громадського самоврядування трудящих міст і сіл.

Реформа місцевого самоврядування стала одним із пріоритетів першого посткомуністичного уряду, створеного у вересні 1989 року.  Повернення до місцевого самоврядування в класичному розумінні цієї інституції стало можливим після запровадження самоврядування в гміні на основі Закону «Про територіальне самоврядування»  від 8 березня 1990 року (який з 1999-го мав назву «Про самоврядування в гміні»). Реформа запровадила виборні місцеві уряди тільки на муніципальному рівні (гміни), тоді як вищі рівні територіального устрою залишилися під управлінням державної місцевої адміністрації. Відновлюючи самоврядування в гміні, безперечно, поверталися до традицій  часів Другої Речі Посполитої, водночас, що було нетиповим для посткомуністичних країн, покінчили з інституціями радянського типу –  народними радами.

Наступна реформа територіального поділу відбулася в січні 1999 року на рівні повітів і воєводств. Вона мала на меті децентралізацію й демократизацію місцевого управління. Це здійснювалося шляхом обмеження на рівні воєводств функцій державної адміністрації, яка діяла поряд із адміністрацією самоврядування воєводства, та запровадження адміністрації самоврядування на всіх трьох рівнях територіального поділу – гміни, повіту й воєводства. Було запроваджено трирівневий територіальний поділ, відповідно до якого Польща поділяється на 16 воєводств, 308 сільських і 65 міських повітів (міста на правах повітів) і 2489 гмін.

Конституційне реформування місцевого самоврядування відбулося 1997 року. Норми, що стосуються місцевого самоврядування, містилися у двох розділах Конституції. У першому розділі «Річ Посполита» було визначено основні принципи політичного устрою Польщі. Серед них своє місце знайшло й  самоврядування, концепцію устрою якого Конституція (ст. 16) визначає так: «Самоврядна спільнота виконує визнані за нею публічні завдання від власного імені й під власну відповідальність». У формулюванні «діяльність від власного імені й під власну відповідальність» полягає суть польської концепції самоврядної самостійності.

Слід підкреслити, що Конституція РП 1997 року не містить ані визначення територіального самоврядування, ані більш загальної дефініції самоврядування, але подає багато складових елементів для формулювання таких дефініцій. Тобто вона визнає самоврядування, а особливо територіальне самоврядування складовою публічної влади. Це твердження випливає передусім із ч. 2 ст. 16 і ст. 163 Конституції, які проголошують: «Територіальне самоврядування бере участь у здійсненні публічної влади. Визначену йому законом істотну частину публічних завдань самоврядування виконує від власного імені й під власну відповідальність… Територіальне самоврядування виконує публічні завдання, не віднесені Конституцією або законами до компетенції інших органів публічної влади».

У ст. 15 ч. 1 Конституції РП ідеться, що «територіальний устрій Речі Посполитої Польської забезпечує децентралізацію публічної влади». Цей припис, з точки зору конструкції самоврядування, необхідно сприймати в контексті ст. 16 ч. 1 (сукупність мешканців одиниць  основного територіального поділу становить самоврядну спільноту), з якого випливає, що основний (базовий) територіальний поділ держави здійснюється в цілях територіального самоврядування. У результаті територіальне самоврядування становить базову формулу децентралізації публічної влади.

VІІ розділ Конституції містить докладніші приписи, що регулюють і гарантують самостійність самоврядування як одну з основ конституційного ладу. У цьому розділі йдеться насамперед про:

– правовий статус і право на володіння власним майном (ст. 165 п. 1),

– інститут судового захисту самостійності самоврядування (ст. 165 п. 2),

– принцип вирішення конституційними судами компетенційних спорів із урядовою адміністрацією (ст. 166 п. 3),

– закріплення за одиницями самоврядування частки в публічних доходах на рівні, який відповідає встановленому обсягу завдань (ст. 167 п. 1);

– принцип відповідності між компетенційними змінами і змінами в розподілі публічних доходів (ст. 167 п. 4) [2].

Починаючи з 1998 року в Польщі проводяться системні політичні, економічні та адміністративні реформи. Створюється нова модель управління, що забезпечує реальну участь суспільства у здійсненні влади та ефективність прийнятих рішень. У рамках системної реформи держави формуються інститути демократичного контролю за адміністрацією на всіх рівнях територіального поділу країни, підвищується ефективність управління шляхом розподілу завдань за різними рівнями; упорядковується територіальний поділ країни; створюються інструменти проведення регіональної політики; децентралізується система державних фінансів; організація публічної влади приводиться у відповідність до стандартів ЄС.

Розгляньмо детальніше: воєводство – найбільша територіальна одиниця; повіт – територіальна одиниця другого ступеня, до її складу входять декілька гмін; гміна – основна територіальна одиниця.

Новий територіальний поділ Польщі встановлено законом від 24 липня 1998 року. Законом про повітове самоврядування засновано органи самоврядування повіту та визначено їхню компетенцію. Одночасно утворено органи самоврядування, а також урядові органи у воєводстві.

У всіх згаданих одиницях територіального поділу діють представницькі органи територіального самоврядування. Це – ради, що обираються на загальних виборах терміном на чотири роки.

На сьогодні згідно з Конституцією Польщі територіальне самоврядування виконує публічні завдання, не закріплені Конституцією або законами за іншими державними органами. Конституція визначає для органів місцевого самоврядування коло завдань або повноважень, які явно не встановлені для органів влади інших рівнів.

При цьому власні завдання місцевого самоврядування визначено як публічні, що слугують задоволенню потреб самоврядної спільноти, а їхня реалізація забезпечується часткою публічних доходів. Термін «публічні доходи» використовується в Конституції Польщі для позначення будь-яких видів доходів, які надходять до місцевих або державних бюджетів.

Згідно з нормами Конституції органи місцевого самоврядування на підставі та в межах повноважень, що містяться в законі, встановлюють акти місцевого права, обов’язкові на території діяльності цих органів [1].

Воєводство є найбільшою одиницею територіального самоврядування та регіональною самоврядною спільнотою, яку на підставі закону утворюють мешканці воєводства.

Воєвода є представником уряду у воєводстві. Середня кількість населення воєводства – 2,4 млн. осіб. На воєводу покладено чотири основні функції: 1) політико-представницька (представник уряду в регіоні); 2) нагляд над територіальним управлінням у воєводстві; 3) забезпечення громадського правопорядку та колективної безпеки; 4) контроль за використанням державної власності.

Окрім воєводи, існують і так звані об’єднана та необ’єднана урядові адміністрації. Назва пов’язана з критерієм об’єднаності та необ’єднаності цих інститутів із інститутом воєводи. Воєвода пов’язаний з цими органами, бо є регіональним органом урядової адміністрації. У регіонах є також органи урядової адміністрації, які не підпорядковані воєводі, наприклад, податкова адміністрація.

Органи самоврядування воєводства не є органами нагляду або контролю щодо повіту й гміни, а також не є органами вищої інстанції в адміністративній ієрархії.

Самоврядування воєводства визначає стратегію розвитку воєводства. Воно виконує завдання місцевого значення в таких галузях: освіта (в тому числі вища), санітарно-просвітня робота й охорона здоров’я, громадська безпека, обороноздатність. Органами самоврядування воєводства є: воєводський сеймик і правління воєводства. До складу сеймику входять депутати, які обираються на чотирирічний термін. Воєводський сеймик приймає статут воєводства, його бюджет, обирає й відкликає воєводське правління, ухвалює рішення з майнових питань воєводства, з випуску облігацій та отримання позик.

Воєводське правління є виконавчим органом воєводства. Воно складається з п’яти осіб. Головою правління є маршал воєводства. Воєводське правління виконує завдання воєводства, що належать до компетенції воєводського самоврядування й не віднесені до компетенції воєводського сеймику. Правління виконує рішення воєводського сеймику та розпоряджається майном воєводства.

Воєводство має право здійснювати міжнародне співробітництво. Пріоритети цього співробітництва визначає воєводський сеймик. Співпраця воєводства з регіональною громадськістю інших країн має здійснюватися  відповідно до внутрішнього польського законодавства, зовнішньої політики держави та її міжнародних зобов’язань у межах завдань і компетенції воєводства. Воєводство може також брати участь у міжнародній діяльності регіональних установ та об’єднань. Однак проекти угод про регіональну співпрацю, так само, як і проекти рішень щодо вступу до міжнародних регіональних об’єднань, можуть прийматися тільки за згодою міністра закордонних справ, отриманою через воєводу.

Нагляд за діяльністю самоврядування воєводства здійснюють голова Ради міністрів і воєвода, а у сфері фінансових питань – регіональна рахункова палата.

На території воєводства функції виконавчої адміністрації виконують: воєвода, підлеглі йому керівники суміщених служб і служб інспекції та охорони, органи необ’єднаної адміністрації, органи територіального самоврядування, а також підзвітні старості керівники повітових служб інспекції та охорони, завдання й компетенції яких визначено законами.

Воєводське самоврядування – це для Польщі цілком нове явище: крім Сілезької автономії та слабкого самоврядування на території Пруссії, воєводського самоврядування на території Польщі не існувало. Територіальне самоврядування у воєводстві, запроваджене 1998 року,  було чимось новим, з точки зору суспільного менталітету. Можна сказати, що це все ще певний цивілізаційний проект, а не ефективно діюче регіональне самоврядування.

На нижчому рівні адміністративного поділу країни – повіті також діють органи урядової необ’єднаної адміністрації. Однак тут вони пов’язані зі старостою повіту, який є органом не урядової адміністрації, а територіального самоврядування.

Мешканці повіту утворюють на підставі закону місцеве самоврядне співтовариство. Це співтовариство та відповідна територія становлять повіт. Повіт виконує від власного імені й під власну відповідальність передбачені законами публічні завдання. Його самостійність підлягає судовому захисту. Містом на правах повіту є поселення, що налічує понад 100 000 жителів. Повіт має охоплювати по можливості однорідну за поселенською, просторовою структурою та за громадськими економічними зв’язками територію. Він  виконує публічні завдання, що за своїм характером виходять за межі компетенції гмін, у таких сферах: народна освіта, санітарно-просвітня робота й охорона здоров’я, соціальна допомога, сімейна політика, допомога інвалідам, громадський транспорт і дороги, культура.

Мешканці повіту приймають рішення загальним голосуванням у ході повітових виборів і референдумів чи через органи повіту, якими є повітові ради та правління повіту.

До повноважень ради повіту належать видання актів місцевого права, формування та відкликання повітового правління. Повітове правління є виконавчим органом повіту. До його складу входять: староста як голова правління, його заступник і троє-п’ятеро членів правління. Правління повіту виконує рішення повітової ради та завдання повіту, передбачені положеннями закону. Нагляд за діяльністю повіту здійснюють голова Ради міністрів і воєвода, а у сфері фінансових питань – регіональна рахункова палата.

Гміна – це дуже стара назва, яку ми знаходимо в багатьох європейських мовах, хоча, залежно від тієї чи іншої країни, акцентується той чи інший аспект поняття. Поняття гміни містить три основні аспекти: 1) гміна як територія – це основна одиниця територіального поділу країни, 2) гміна як населення – це самокероване місцеве співтовариство; 3) гміна як установа, де кожен громадянин може вирішувати свої питання.

У Польщі налічується близько 2, 5 тис. гмін. Найменші з них налічують менш як 2,5 тис. осіб, а найбільшою є гміна, яка налічує 1,8 млн. осіб. У середній сільській гміні – 7 тис. жителів, і цієї кількості достатньо, щоб заснувати систему розподілу публічних завдань. Гміна має найсильнішу позицію серед інших самоврядних одиниць, і саме з гмінами пов’язано виконання всіх основних публічних завдань територіального самоврядування.

Законодавством установлено, що мешканці гміни утворюють самоврядне співтовариство. Гміна виконує громадські завдання від свого імені й під власну відповідальність. Вона також може створювати допоміжні адміністративні одиниці. Компетенція гміни охоплює всі публічні справи місцевого значення, які законом не віднесено до компетенції інших суб’єктів. До завдань гміни належить задоволення потреб відповідного співтовариства. Ці завдання охоплюють, зокрема: благоустрій території, розпорядження земельними площами й охорону середовища, гмінні дороги, вулиці, мости, площі, а також організацію дорожнього руху. До завдань гміни належать також питання водопостачання, підтримання порядку, громадський транспорт, охорона здоров’я та інші.

Мешканці гміни приймають рішення на основі загального голосування в ході виборів і референдумів чи через органи гміни. Референдум може бути проведений з будь-якого питання, що має важливе значення для гміни. Він проводиться за ініціативою ради гміни або на вимогу 10% мешканців, які мають право голосу. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяло участь не менш як 30% мешканців, котрі мають право голосу.

Органом, що приймає в гміні рішення і здійснює контроль, є гмінна рада. Вона може налічувати від 15 до 100 депутатів. Для здійснення контролю за діяльністю правління гміни рада засновує ревізійну комісію, яка стежить за виконанням гмінного бюджету.

Виконавчим органом гміни є правління гміни. До складу правління входять війт або бургомістр, чи президент міста як голова, а також члени правління [3].

Необхідно зауважити, що в процесі реформування місцевого самоврядування в Польщі активно беруть участь чотири громадські організації (корпорації): Союз польських метрополій, який об’єднує 12 великих міст; Союз польських міст, що об’єднує понад 240 середніх міст; Союз польських містечок, який об’єднує гміни з населенням менш як 40 тис. жителів; Союз сільських гмін, що об’єднує більш як 350 гмін.

Ці організації, котрі уклали угоду про інтелектуальну співпрацю, звертаються до уряду зі спільними заявами з тих чи інших питань (якщо їм удалося дійти відповідної згоди). Мета такого об’єднання – досягнення консенсусу у сфері законодавчих актів, що стосуються місцевого самоврядування. Для перелічених структур особливо актуальними є питання децентралізації публічних фінансів.

Зокрема, міжмуніципальна корпорація «Зарубіжний досвід» пропонує безліч варіантів вирішення завдань, що виходять за рамки можливостей одного невеликого муніципального утворення (наприклад, організація міжмуніципального транспортного сполучення або переробки відходів), і для цього не обов’язкове створення так званих надмуніципальних структур.

Практикуються: купівля послуг «великого муніципалітету» кількома маленькими (типовою послугою, щодо якої укладаються такі угоди, є використання притулків та кризових центрів); створення організацій, до керівних органів яких входять представники кількох муніципалітетів (типовим прикладом є компанії з надання транспортних послуг); партнерство кількох муніципалітетів з реалізації великих проектів (наприклад, будівництво станцій з переробки відходів).

За роки перетворень місцевої влади стало можливим створення територіальних органів самоврядування і проведення виборів до структур місцевого самоврядування на основі багатопартійності. Однак при цьому гмінам не вдалося позбавитися централізованого управління, а також домогтися проведення реформ, які дали б змогу затвердити їхнє майнове право. Досі 90 відсотків фінансових коштів Польщі перебувають у віданні держави, що є слабким місцем у реформуванні інституту місцевого самоврядування.

Підбиваючи підсумки, зазначимо, що Польща пройшла дві основні фази реформ: політичну, пов’язану зі створенням інституційних умов демократизації муніципальної сфери, й адміністративну, що стосується перебудови її структурних і процедурних елементів.

Загалом діяльність органів місцевого самоврядування в Польщі регулюється Конституційним актом 1992 року та постійно вдосконалюється. Велику роль у цій роботі відіграє Інститут демократії Східної Європи, головна штаб-квартира якого розташована у Варшаві.

Після серйозних політичних і системних змін у Польщі, які відбулися після 1990 року, зміна адміністративно-територіального поділу країни диктувалася не лише потребою проведення ефективнішої територіальної економічної політики, а й міжнародними чинниками. Інтеграція на рівні регіонів у рамках Європейського Союзу зумовила необхідність приведення адміністративно-територіальної системи країни у відповідність до загальноєвропейських стандартів, тобто спричинила укрупнення адміністративних одиниць.

Наостанок слід зазначити, що польський досвід реформування місцевого самоврядування може бути успішно використаний в Україні, особливо в аспекті вдосконалення територіальної основи місцевого самоврядування, що є нагальною проблемою сучасного стану вітчизняного політико-правового розвитку.

Джерела

1. Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые  аспекты. – М.: Спарк, 2001.

2. Конституция Польской Республики от 2 апреля 1997 года.

3. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. – М., 1994. – С. 16. a4. Samorz№d terytorialny. Zbior aktow prawnych (wedіug stanu na dzieс 30 maja 2001 r.). – Katowice-Kielce, 2001. – S. 108.

Автор: Олександр ФРОЛОВ

http://www.viche.info/journal/2649/