Анотація
Аналітично-інформаційний
огляд присвячений досвіду адміністративно-територіального реформування Франції,
Польщі, Іспанії та Румунії, які є 1) унітарними країнами; 2) країнами, за
розмірами території наближені до України; 3) державами, що ефективно провели реформування
адміністративно-територіального устрою, або знаходяться на завершальній стадії
реформування.
Проаналізовано
сутність нового регіоналізму як підґрунтя адміністративно-територіального
реформування європейських країн. Розглянуто принципи формування і повноваження
територіальних самоврядних колективів, їх місце в
адміністративно-територіальній системі, специфіку функціонування дуалістичної
моделі управління в регіонах. Надано рекомендації щодо використання
європейського досвіду при адміністративно-територіальному реформуванні України.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО
РЕФОРМУВАННЯ: ПОЛІТИЧНИЙ АСПЕКТ
1. Новий регіоналізм: європейський вимір
З
1980-их рр. в Європі відбувається нова хвиля
адміністративно-територіального реформування, яка отримує назву «новий
регіоналізм». Новий регіоналізм змінює структуру територіальної політики.
Традиційно регіони виконували функції політико-адміністративної опори держави,
були інструментом реалізації політики центральних органів виконавчої влади,
отримуючи взамін захист та субсидії зі сторони центру. Новий регіоналізм змінює
функції регіонів, перетворюючи їх в самостійних учасників міжнародних відносин.
Основними факторами, які спричинили появу нового регіоналізму і призвели до
переосмислення ролі регіонів, можна вважати збільшення мобільності капіталу і
зростання регіональної ідентичності. Вплив транснаціональних корпорацій і
зростання мобільності капіталу призвели до зниження ефективності господарського
управління і адміністрування державними органами на місцях. Окрім підвищення
рівня мобільності капіталу відбулося зростання значення регіональної
ідентичності, яке відбувалося як на базі традиційної культурної відмінності
регіону (Каталонія, Країна Басків, Уельс), так і через утворення нової, раніше
не існуючої, регіональної ідентичності (Паданія на півночі Італії). Таким
чином, центральною ідеєю нового регіоналізму є перетворення регіонів в головних
суб’єктів реалізації соціально-економічних програм розвитку, інфраструктурних
проектів, програм в сфері охорони здоров’я, освіти і культури, що
забезпечується шляхом надання регіонам широких повноважень (принцип
субсидіарності). При утворенні регіону не завжди вдається поєднати два важливі
чинники – економічний і культурний, оскільки регіони переважно формуються
виходячи з економічної доцільності, об’єднуючи території з подібною
господарською структурою, яка може не збігатися з культурною чи етнічною
особливістю певної території; відповідно певна лінгвістична, етнічна чи
культурна група може бути розділена між декількома регіонами, чи навпаки – в
рамках єдиного регіону можуть існувати декілька груп з різними культурними
особливостями.
2. Адміністративно-територіальне реформування Франції
Адміністративно-територіальне
реформування Франції відбувалось у 1980-х рр., і було орієнтоване на
послаблення історичної централізації в системі стосунків між територіальними
самоврядними колективами і органами центральної влади, що мало забезпечити
оптимізацію адміністрування на місцях та зробити більш ефективною адміністративно-територіальну
систему, яка не зазнавала істотних змін з часів Французької Революції і
правління Наполеона І.
Складовими
частинами адміністративно-територіальної системи Франції є комуна, кантон,
округ, департамент і регіон, однак кантон і округ не мають власних
адміністративних органів і виступають в якості територіальних меж для
функціонування певних державних установ.
В
результаті реформування адміністративно-територіальної системи у Франції
існують наступні види територіальних самоврядних колективів: регіон,
департамент, комуна.
Регіон
як адміністративно-територіальна одиниця отримує існуючі на сьогоднішній день
повноваження в 1982 р. після прийняття закону про децентралізацію, і стає
головним суб’єктом реалізації важливих соціально-економічних програм розвитку,
основними завданнями якого є забезпечення економічного розвитку, впровадження
програм в сфері охорони здоров’я, розвиток території і реалізація
інфраструктурних проектів. На сьогоднішній день у Франції нараховується 27
регіонів (5 з яких знаходяться на заморських територіях). Головним
представницьким органом регіону є регіональна рада, вибори до якої відбуваються
по департаментам на основі пропорційної виборчої системи з 5 % бар’єром,
де кожен департамент отримує кількість представників пропорційно до кількості
населення, але не менше трьох.
В
результаті реформи 1982 року функції виконавчої влади в регіоні отримує
голова регіональної ради (раніше ці функції виконував префект регіону, який
назначався з центру). Представником центральної влади в регіоні є регіональний
комісар Республіки, який виконує функції контролю щодо відповідності прийнятих
рішень регіоном чинному законодавству Франції, і, в разі порушень законодавства
Франції, має право звертатися до судових адміністрацій з вимогою відмінити
прийняте регіональною радою рішення. Окрім функції контролю, регіональний
комісар Республіки реалізовує соціально-економічну програму Уряду в регіоні.
Істотною особливістю реформи адміністративно-територіальної системи Франції є
надання регіону повноважень щодо самостійного налагодження співпраці з
аналогічними регіонами інших держав[1].
Департамент
виконує координаційні функції щодо діяльності комун і наділений повноваженнями
розподіляти фінансові субсидії між комунами. В результаті реформи було значно
розширено повноваження департаменту. Представницьким органом департаменту є
генеральна рада, членами якої є генеральні радники, які обираються за
мажоритарною системою в два тури, виборчим округом є кантон. Генеральні радники
обираються на 6 років, кожні 3 роки оновлюється половина складу ради. Виконавчу
владу в регіоні представляє голова генеральної ради (до
адміністративно-територіальної реформи ці повноваження були покладені на
префекта департаменту). Функції представника Уряду і контроль за законністю
ухвалених департаментом рішень покладені на префекта департаменту, який керує
діяльністю всіх органів центральної влади в департаменті. Префекту
підпорядковуються супрефекти[2], які працюють
в округах, що не мають органів самоврядування.
Комуна
– базова одиниця адміністративно-територіальної системи Франції.
Представницьким органом комуни є муніципальна рада, членами якої є муніципальні
радники, що обираються на 6 років. Оскільки кількість населення, що проживає в
різних комунах, істотно відрізняється (від декількох десятків до декількох
мільйонів осіб), використовуються дві виборчі моделі, які напряму залежіть від
кількості мешканців комуни. Для комун з населенням до 3500 осіб
використовується мажоритарна виборча система в два тури. Для комун, де проживає
більше 3500, використовується змішана система в два тури, при поєднанні
мажоритарної системи з принципами пропорційного представництва. Кількість
муніципальних радників в муніципальній раді залежить від кількості населення що
постійно проживає в комуні. В комуні, на відміну від регіону і департаменту,
відсутній представник Уряду, відповідно функції представника центральної влади
в комуні і представника територіального колективу виконує одна особа – мер
комуни, який обирається муніципальною радою з власного складу. Наявність широких
повноважень в комуні компенсується суворим контролем зі сторони центральної
влади за її діяльністю. Зокрема, прийняте комуною рішення може бути відмінене
префектом департаменту чи супрефектом, якщо, на їхню думку, дане рішення не
відповідає чинному законодавству Франції. Також існує можливість дострокового
припинення повноваження муніципальної ради за наявності необхідних умов, які
визначає законодавство. Але при проведені адміністративно-територіальної
реформи так і не було переглянуто кордони комун, які істотно відрізняються, що
неминуче ставить у фінансову залежність від департаментів дотаційні комуни, що
через свою невелику чисельність або незначний бюджет неспроможні реалізовувати
в повній мірі покладені на них повноваження перед мешканцями комуни. Окрім
цього, при проведені реформи так і не вдалося реалізувати (на чому постійно
наголошувалося) механізм співпраці та кооперації між різними комунами, що мало
би забезпечити більшу фінансову незалежність комуни від департаменту. Таким
чином, реалізована адміністративно-територіальна реформа проходила, головним
чином, на рівні регіонів та департаментів, але вона, фактично, істотно не
змінила положення комун.
3. Адміністративно-територіальне реформування Польщі
Передумовою
для реформування адміністративно-територіальної системи Польщі була зміна
неефективного адміністрування в регіонах через наявність великої кількості
основних елементів територіальної системи (49 воєводств), концентрація
фінансових ресурсів в органах центральної влади, а не на місцях, що унеможливлювало
ефективно та оперативно вирішувати проблеми на рівні самоврядних колективів.
Адміністративно-територіальне
реформування в Польщі відбувалося в два етапи. На першому етапі –
1989-1990 рр. – було запроваджено самоврядування у гмінах. Другий
етап – 1998-1999 рр. відзначався розширенням повноважень органів місцевого
управління, запровадженням трьохрівневого територіального поділу (гміна, повіт,
воєводство), скороченням кількості воєводств. Реформа була направлена на
подолання наслідків невдалої попередньої реформи 1973-1975 рр., в
результаті якої було збільшено кількість воєводств і зроблено перехід на
дворівневий територіальний поділ, що не дозволяло ефективно вирішувати наявні
проблеми на місцях через брак ресурсів, відсутність реального самоврядування в
регіонах та міцну централізацію країни.
В
наслідок реформування адміністративно-територіальної системи зараз у Польщі
існують наступні рівні територіального поділу: гміна, повіт, воєводство.
Найбільшою
територіальною одиницею Польщі є воєводство. Після другого етапу реформи
кількість воєводств в країні скоротилася з 49 до 16 (середній розмір
воєводства складає 2,4 млн мешканців). Представницьким органом
воєводства є воєводський сеймик, який обирається на загальних виборах терміном
на 4 роки. До повноважень воєводського сеймика входить прийняття статуту
воєводства, ухвалення бюджету, формування правління воєводства. Виконавчим
органом воєводства є воєводське правління, яке складається з п’яти осіб,
головним завданням якого є реалізація ухвалених сеймиком рішень і розпорядження
власністю воєводства. Головою воєводського правління є маршалек воєводства.
Представником уряду у воєводстві є воєвода, який виконує контролюючі та
наглядові функції, забезпечує правопорядок та колективну безпеку. Законодавство
Польщі чітко розмежовує урядові адміністрації у воєводстві які безпосередньо
пов’язані з діяльністю воєводи, та органи урядової адміністрації у воєводстві,
до яких воєвода не має жодного відношення (наприклад, податкова адміністрація).
Таким чином, на рівні воєводства реалізується дуалістична модель управління:
маршалек воєводства, який представляє виконавчий орган регіонального
самоврядування, і воєвода, який представляє урядову адміністрацію.
Наведена
вище дуалістична модель управління на рівні регіону може бути реалізована і в
Україні при розмежуванні повноважень органів центральної влади на місцях і
органів місцевого самоврядування. При цьому розмежуванні повноважень контроль
над основними ресурсами регіону має належати до компетенції органів місцевого
самоврядування, а органи центральної влади в регіоні , не маючи доступу до
контролю над ресурсами, повинні бути наділені повноваженнями оскаржити чи
заблокувати прийняте органами місцевого самоврядування рішення в разі його
невідповідності діючому законодавству. Таким чином, зберігається баланс
інтересів, який полягає в тому, що органи місцевого самоврядування самостійно
розпоряджаються ресурсами регіону та ухвалюють незалежні рішення в рамках
визначених повноважень, але органи центральної влади мають необхідний правовий
інструмент для відміни рішень, які виходять за межі повноважень органів
місцевого самоврядування.
Після
воєводства наступним рівнем в адміністративному поділі є повіт. Органами повіту
є повітова рада і правління повіту. Повітова рада формує правління повіту та
ухвалює законодавчі акти. Правління повіту є виконавчим органом повіту, який
реалізує рішення повітової ради. До складу правління повіту входить староста
повіту, його заступник та декілька членів правління. До сфери повноважень
повіту належить місцевий транспорт, освіта, культура, охорона здоров’я,
соціальний захист населення. На сьогоднішній день в Польщі нараховується
308 сільських і 65 міських повітів. Для отримання містом статусу
міського повіту необхідно, щоб в даному місті проживало більше
100 тис. осіб.
Базовою
одиницею адміністративно-територіальної системи Польщі є гміна. Головним
органом гміни є рада гміни, яка ухвалює рішення і здійснює контроль. Виконавчим
органом гміни є правління гміни, головою якої є: в сільській гміні – війт, у
невеликих містах – бурмістр, у великих містах – президент міста. До сфери
повноважень гміни належить охорона здоров’я, початкова освіта, місцевий
транспорт, культура, інфраструктура в гміні. Таким чином, в польській
адміністративно-територіальнім системі (так само як і в французькій)
запроваджено дуалістичну модель управління на рівні воєводств і повітів (у
Франції на рівні регіонів і департаментів). Унеможливлення конфліктів між
органами центральної влади на місцях і територіальними самоврядними колективами
відбувається за рахунок чітко визначених повноважень кожної із сторін.
В
результаті адміністративно-територіального реформування в Польщі склався
трьохрівневий територіальний поділ, який має покращити рівень адміністрування
та більш якісне надання послуг населенню через формулювання принципу,
відповідно до якого до компетенції більш високого територіального рівня
належать ті питання, які не можуть бути вирішені на більш низькому
територіальному рівні при відносній незалежності кожного рівня територіального
поділу.
4. Адміністративно-територіальне реформування Іспанії
Головні
принципи адміністративно-територіального устрою Іспанії закріплено в
Конституції 1978 р., яка наділяє провінції правом створювати автономні
спільноти – основну адміністративно-територіальну одиницю Іспанії. Можна
виділити такі основні передумови, що викликали необхідність проводити
адміністративно-територіальну реформу в Іспанії: зростання сепаратистських
настроїв в регіонах та наділення регіонів більш широкими повноваженнями в
процесі демократизації Іспанії.
Територіальна
організація Іспанії складається з муніципалітетів, провінцій, регіональних
автономних об’єднань. Кожен елемент адміністративно-територіальної системи
Іспанії наділений автономією.
Початковою
територіальною одиницею Іспанії є муніципалітет, яким керує муніципальна рада.
Члени муніципальної ради (радники) обираються мешканцями муніципалітету.
Головою виконавчого органу муніципалітету є алькальд, який обирається або
мешканцями муніципалітету, або членами муніципальної ради.
Муніципалітети
утворюють провінцію, а їх кордони можуть змінюватися лише рішенням Генеральних
кортесів (двопалатний парламент Іспанії). Представницьким органом провінції є
збори представників.
Конституція
Іспанія надає можливість провінціям, які мають спільні кордони, історичні,
культурні і економічні особливості утворювати автономні Спільноти. На території
Іспанії існує адміністративна і національно-територіальна автономії. На
сьогоднішній день в Іспанії нараховується 17 автономних областей.
Адміністративна
автономія утворюється з ініціативи рад провінцій, що прагнуть об’єднатися, і
2/3 рад муніципалітетів кожної провінції, яка прагне ввійти в автономію.
Наступним етапом є розробка проекту статуту автономії, який розробляє Установча
Асамблея, до складу якої входять депутати провінційних рад, депутати та
сенатори, що обрані до Кортесів від відповідних провінцій, які і повинні внести
завершений проект статуту автономії на розгляд Кортесів в якості законопроекту.
В разі ухвалення Кортесами позитивного рішення про утворення нової автономної
Спільноти, ухвалений законодавчий акт стає частиною іспанського законодавства і
основним правовим актом автономії. В разі ухвалення негативного рішення відносно
утворення автономії петиція може бути повторно представлена до Кортесів не
раніше ніж через п’ять років.
Національно-територіальна
автономія утворюється з ініціативи рад провінцій, що прагнуть об’єднатися, і
3/4 рад муніципалітетів кожної провінції, яка виявила бажання ввійти в
автономію. Після чого ініціативу має підтримати переважна більшість населення
даних провінцій на референдумі. Наступним етапом є розробка проекту статуту
автономії, який розробляє Установча Асамблея, до складу якої входять депутати
провінційних рад, депутати та сенатори, що обрані до Кортесів від відповідних
провінцій, після чого даний проект доопрацьовується в спеціальній комісії
Конгресу (нижня палата). Остаточний варіант проекту статуту виноситься на
референдум в провінціях, що прагнуть організувати національно-територіальну
автономію. В разі підтримки проекту автономії більшістю населення на
референдумі проект мають підтримати дві палати Кортесів.
Головним
представницьким органом автономії є парламент, який наділений законодавчою
владою в автономії. Виборчим округом при проведені виборів до парламенту є
провінція в складі автономної Спільноти, склад парламенту обирається терміном
на 4 роки. Основними функціями парламенту є ухвалення законів в економічній,
соціальній, культурній сферах, ухвалення бюджету автономії. Парламент призначає
сенаторів, які представляють автономну область в Сенаті Генеральних кортесів.
Виконавча влада в автономії належить уряду, який складається з радників. Уряд
очолює голова, який обирається парламентом зі складу членів парламенту
автономної області на 4 роки, кандидатура голови уряду автономної області
остаточно затверджується декретом Короля Іспанії. Основними функціями уряду
автономної області є розробка і реалізація програм економічного, соціального та
культурного розвитку регіону, реалізація різноманітних інфраструктурних
проектів в автономії. Уряд наділений правом вносити законопроекти до парламенту
автономної області.
Особливу
роль у співвідношенні повноважень між автономними Спільнотами та органами
центральної влади відіграє Конституційний Суд Іспанії, який виступає в якості
арбітра в суперечливих питаннях щодо розподілу повноважень. Окрім цього,
Конституція Іспанії наділяє автономні спільноти правом звертатися до
Конституційного Суду з вимогою відмінити рішення центральних органів влади,
якщо воно порушує законодавство автономної Спільноти.
5. Перспективи
адміністративно-територіального реформування Румунії
В
процесі реформування адміністративно-територіальної системи знаходиться
Румунія. Необхідність реформувати адміністративно-територіальну систему Румунії
виникла в результаті входження країни до Європейського Союзу, який наполягає на
необхідності впровадження реформи для більш ефективного адміністрування і
розвитку місцевого самоврядування. Окрім цього реформа розглядається в якості
інструмента для вирішення питання зі статусом угорської меншини в Румунії, яка
наполягає на необхідності утворення національно-територіальної автономії.
На
сьогоднішній день Румунія за моделлю адміністративного устрою нагадує Францію
до реформи 1982 р. Адміністративно-територіальна система Румунії
складається з двох рівнів – жудець (повіт) та муніципія і комуна. Найбільшою
адміністративною одиницею в Румунії є жудець (повіт). Вся країна розділена на
41 жудець, якими керують префекти. Префект є представником центральної
влади в регіоні і призначається на посаду за рішенням уряду. З 2006 року
відбувається процес деполітизації інституту префекта, який полягає в тому, що
префект перестає бути політичною фігурою, а стає професійним чиновником.
Основними
одиницями адміністративно-територіальної системи Румунії є муніципія і комуна.
Переважно статус муніципій отримують міста з високим рівнем урбанізації, які
мають важливе економічне, соціальне і культурне значення, в яких мешкає більше
15 тис. осіб. Статус комуни отримують населені пункти де мешкає менше
15 тис. осіб. Головою муніципії і комуни є примар.
З
1998 року жудеці об’єднуються в регіон розвитку. Всього в Румунії
нараховується вісім регіонів розвитку, які, однак, не мають адміністративного
статусу і власних органів законодавчої і виконавчої влади. Регіони розвитку
утворені за економічно-територіальним принципом і використовуються для
отримання статистичної інформації та як інструмент перерозподілу фінансової допомоги
з ЄС в регіони країни.
В
Румунії спостерігається тенденція до укрупнення адміністративно-територіальних
одиниць. Неодноразово розглядалася ідея переходу на
адміністративно-територіальну систему, яка складалася би з трьох рівнів, в якій
найбільша адміністративна одиниця, за французьким зразком, повинна складатися з
декількох жудеців і мати власні законодавчі і виконавчі органи. Якщо
представники центральної влади прагнуть провести адміністративну реформу за
французьким зразком через об’єднання жудеців в регіон, виходячи з принципу
економічної і культурної спорідненості жудеців, то представники угорської
меншості в Румунії прагнуть проводити об’єднання жудеців в регіон
шляхом створення національно-територіальних автономій (Іспанська модель). В
будь-якому разі є очевидною тенденція до укрупнення
адміністративно-територіальних одиниць в Румунії, яка спричинена необхідністю
передати значну частину повноважень і ресурсів на місця для більш ефективного
адміністрування.
Висновки
Під
впливом збільшення мобільності капіталу і через зростання регіональної
ідентичності в європейських країнах відбувається нова хвиля
адміністративно-територіального реформування, яка отримала назву новий
регіоналізм.
1.
В розглянутих країнах стає помітною тенденція до укрупнення основних
адміністративно-територіальних одиниць з метою оптимізації адміністрування.
2.
Відбувається делегування значної частини повноважень центральних органів
виконавчої влади на місця (принцип субсидіарності), що забезпечує більш
ефективне розв’язання існуючих проблем в регіонах та підвищує якість послуг, що
надаються населенню.
3.
Наявна дуалістична модель управління (особливо характерна для Франції і Польщі
), відповідно до якої органи центральної влади на місцях і органи місцевого
самоврядування наділені значною частиною повноважень і паралельно виконують
управлінські функції.
4.
Регіони перетворюються на основних суб’єктів реалізації соціально-економічних
програм розвитку, інфраструктурних проектів, програм в сфері охорони здоров’я,
освіти і культури, що забезпечується не лише делегуванням повноважень і
фінансових ресурсів в регіони, але і наданням можливості, яка уточнюється
законодавством, прямої співпраці з аналогічними регіонами інших держав.
5.
В умовах України європейський досвід адміністративно-територіального
реформування може бути реалізований у створенні регіону на базі декількох
існуючих областей за територіально-господарським принципом, утворення
представницьких органів регіону, які в повному обсязі розпоряджаються основними
ресурсами регіону, що має забезпечити більший рівень кооперації між областями
зі спільною господарською структурою, а делегування значної частини повноважень
дозволить більш ефективно вирішувати наявні інфраструктурні, культурні,
соціально-економічні питання на рівні регіону.
6.
При утворені регіону на базі декількох областей в Україні виникає необхідність
в існуванні інституту представника центрального уряду в регіоні, який не матиме
доступу до основних регіональних ресурсів і буде незалежним від виконавчих
органів регіону, але матиме необхідні важелі впливу для оскарження (або
відміни) прийнятого регіональною владою рішення в разі його невідповідності
законодавству, що має не допустити зловживання владою і ліквідувати можливість
потенційного сепаратизму зі сторони регіонів.
Регіональній філіал
НІСД у м. Харкові
(М. Новіков, О. Гайко)
[1] Французький досвід формування
регіонів, як надбудови на існуючі департаменти, є досить цікавим для України,
особливо враховуючи унітарність і централізований характер політичного
управління Франції. В умовах України французький досвід адміністративно-територіального
реформування може бути реалізований через створення регіону на базі декількох
існуючих областей за територіально-господарським принципом, утворення
представницьких органів регіону, які в повному обсязі розпоряджаються основними
ресурсами регіону, що має забезпечити більший рівень кооперації між областями
зі спільною господарською структурою, а делегування значної частини повноважень
дозволить більш ефективно вирішувати наявні інфраструктурні, культурні,
соціально-економічні питання на рівні регіону. Наділення регіонів широкими
повноваженнями вимагатиме контролю зі сторони центральних органів виконавчої
влади, даний контроль може бути здійснений через наявність інституту
представника центрального уряду в регіоні, який не матиме доступу до основних
регіональних ресурсів і буде незалежним від виконавчих органів регіону, але
матиме необхідні важелі впливу для оскарження (або відміни) прийнятого
регіональною владою рішення в разі його невідповідності законодавству, що
повинно не допустити зловживання владою і ліквідувати можливість потенційного
сепаратизму зі сторони регіонів. Таким чином, регіон представлятиме собою більш
високий рівень кооперації між існуючими областями зі спільною господарською
структурою, а наявність регіонального представницького і виконавчого органів та
делегування значної частини повноважень мають сприяти більш ефективному
адмініструванню.
[2] Супрефектура є, відповідно до
французької регіональної системи управління, адміністративним центром округу,
що знаходиться в управлінні супрефекта. Останній підпорядкований префекту.
Немає коментарів:
Дописати коментар