АНДРЕЙ МОВЧАН
Хотя
правительство Норвегии анонсирует меры по снижению налогов, одновременно идут
дискуссии об увеличении расходов бюджета для поддержания роста экономики.
Однако сочетание этих двух мер является разнонаправленным, поэтому, скорее
всего, стране потребуется пересмотреть принципы использования своего
пенсионного фонда.
·
Дата публикации: 27
марта 2017
Норвегия расположена в западной части
Скандинавского полуострова и занимает площадь всего в 324 тыс. км2. Население
страны 5,2 млн человек, из которых 94−97% норвежцы (прямые потомки викингов);
остальные — саамы, шведы, финны, поляки и лишь ничтожное количество эмигрантов
из других стран. В последнее время в Норвегию за год прибывает примерно 40 тыс.
иммигрантов (0,75% населения страны), среди которых примерно 40% составляют
выходцы из Азии и Африки. Только около 4% территории Норвегии пригодно для
земледелия, и страна вынуждена закупать половину потребляемого продовольствия.
Тем не менее в 2015 году страна
произвела 388 млрд долларов ВВП, удержав третье место в мире по подушевому ВВП
(74,5 тыс. долларов); в 4-м квартале 2016 года ВВП Норвегии даже показал
снижение в 1,2% к 4-му кварталу 2015 года, но третье место по подушевому
показателю за Норвегией еще сохранилось. В 2013 году ВВП страны превосходил 500
млрд долларов. Все дело в том, что Норвегия занимает 13-е место в мире по
производству нефти (1,77 млн б/д) и поставляет в Европу все возрастающие объемы
газа (более 118 млрд м3 в 2015). Эта страна второй после России источник
углеводородов для Европейского союза. Доля нефти и газа в ВВП Норвегии в 2015
году составляет 23%.
К концу XIX века Норвегия была
периферийной страной, ориентированной на Великобританию как на торгового
партнера, и специализировалась в добыче и экспорте рыбы и морских перевозках —
у Норвегии в начале ХХ века был третий по величине морской грузовой флот.
Параллельно для внутренних нужд развивалась промышленность — от кораблестроения
до производства деревообрабатывающего оборудования, в том числе производство
современных агрегатов на паровой тяге.
Тем не менее Норвегия была относительно
бедной страной: подушевой ВВП в начале ХХ века был на треть меньше, чем в
среднем по странам континентальной Европы. Как и многие европейские страны,
Норвегия теряла население, эмигрировавшее в США, основные бизнесы постепенно
выкупались иностранными компаниями, росла безработица. Открытие электричества и
последующий бум энергоемких технологий остановили безвозвратное превращение
страны в бедную провинцию.
На норвежских водопадах европейские
компании построили гидроэлектростанции; рядом с источниками дешевой энергии
разместились заводы по производству удобрений, цинка, алюминия. К 1910 году
(через пять лет после того, как был завершен процесс получения независимости от
Швеции) примерно 50% норвежской промышленности принадлежало иностранцам. Именно
тогда активизировалось движение за национализацию промышленности с Либеральной
партией во главе. Эта идея получила широкую поддержку и у националистов, и у
фермеров, видевших в индустриализации угрозу и потому выступавших против
иностранных капиталистов. В результате была принята система законов, которая
определила основу для совместной деятельности с иностранными компаниями и
фактически обеспечила Норвегию инженерной и производственной базой еще и в
производстве электроэнергии.
При действующей королевской власти в
Норвегии удалось обеспечить устойчивое демократическое управление и раннее
формирование развитой законодательной системы. Этому способствовали более или
менее равномерное распределение земли1;
традиционно важная роль местных советов; активное смешение трудовых ресурсов:
крестьяне участвовали в сезонном лове рыбы, жители берега моря — в сезонном
сборе урожая и лесозаготовке. Слабость феодальных групп и сила самостоятельного
крестьянства стали исторической основой раннего формирования в Норвегии своего
рода общественного договора. Возможно, важную роль в этом сыграло вынужденное
обретение Норвегией еще в конце ХVIII века независимости от Дании.
Датско-английские войны привели тогда к блокаде проливов, и Норвегия вплоть до
передачи ее под власть Швеции в 1814 году жила вполне самостоятельно в течение
нескольких десятилетий. При этом у нее не было ни своего королевского двора, ни
национальной аристократии. Страна с нуля создавала новую социальную и политическую
систему и вместо наследования пережитков Средних веков сумела выбрать для себя
лучшую из существовавших тогда моделей.
Уже к середине XIX века формируется
первичная база законов, защищающих труд. В 1845 году выходит закон о бедности,
в 1860-м — о здравоохранении, в 1892-м — о защите труда. К 1910 году
обязательным стало медицинское страхование работающих2,
в 1919-м был установлен 8-часовой рабочий день. Большую роль в гладкости реформ
и мирном процессе создания социального договора сыграла уже упомянутая
эмиграция: почти треть населения Норвегии, в основном беднейшие слои, покинула
страну в конце XIX — начале ХХ века, сняв социальное напряжение.
Так или иначе, европейский
националистический кризис 1910–30-х годов, который в половине Европы привел к
власти коммунистические, национал-социалистические или фашистские движения,
Норвегия пережила относительно мирно. Завершился он не приходом к власти
радикалов, а социальным пактом: в 1936 году вводится пенсионное обеспечение, в
1938-м — страхование от безработицы. После окончания оккупации 1942–1945 годов
в Норвегии три лидирующие партии совместно выступают за скорейшее развитие
«социального государства». С 1946 по 1964 год вводится медицинское страхование
теперь уже для всех; создается система кредитования и финансирования покупки
жилья, система выплат на детей и многое другое.
К 1970 году Норвегия уже вполне могла
считаться социальным государством. Правда, реальные доходы домохозяйств в
Норвегии составляли 30–40% от уровня Швеции или Дании.
Первая нефть на норвежском шельфе была
найдена в 1969 году, в 1971-м (ровно в год образования Объединенных Арабских
Эмиратов) началась ее добыча. Изначально было законодательно закреплено 50%-ное
государственное участие во всех проектах по добыче нефти, с тем чтобы
иностранные компании могли принести в Норвегию технологии и обеспечить
логистику. Затем было решено, что парламент может увеличивать и уменьшать эту
долю в зависимости от обстоятельств. Государственная нефтяная компания Statoil
была создана в 1972 году. С 1985-го система, через которую государство владело
бизнесом, была разделена на две части: безвозмездное участие в капитале и так
называемый State’s Direct Financial Interest (SDFI) — инвестирование и
пропорциональное получение доходов. В 2001 году Statoil выкупила часть SDFI и
прошла процедуру листинга. Управлять SDFI стала новая компания Petoro.
Когда в середине 1970 годов нефтяной
бум впервые резко увеличил доходы богатых углеводородами стран, Норвегии уже не
требовалось выстраивать свою экономическую политику: она была полностью
сформирована и сфокусирована не на создании добавленной стоимости, как в ОАЭ, а
на закреплении принципов распределения последней. Именно эта специфика норвежской
экономической политики (не считая исторического наследия в виде 150-летнего
строительства социального государства) стала отражением существенных различий
ситуации в Норвегии и Эмиратах. Коротко их можно сформулировать в четырех
пунктах.
1. Добыча углеводородов в Норвегии только
на пике 2003–2004 годов была сравнима по уровню с добычей в ОАЭ. В среднем в
Норвегии добывалось в 1,6–2 раза меньше нефти в год; себестоимость добычи нефти
в ОАЭ в четыре раза ниже.
2. Коренное население Норвегии в 1970-х
годах было в пять, а на сегодня в три с половиной раза больше, чем в Эмиратах.
3. ОАЭ могли пользоваться своей
относительной независимостью от соседей и привлечь в страну большое количество
дешевой иностранной рабочей силы. Норвегия, член Шенгенского соглашения и европейской
зоны свободной торговли, практически не имеющая границ со своими скандинавскими
соседями, не могла себе этого позволить — как минимум из-за опасений соседей,
что трудовая миграция хлынет через норвежские границы.
4. Существенные различия в традициях и
укладе жизни коренного населения ОАЭ стали предпосылкой для успешного отделения
его от иностранных иммигрантов и временных работников. Норвегия, близкая по
культуре европейским странам, не смогла бы так же легко защищаться от
ассимиляции в случае массового притока высокооплачиваемых специалистов из
Западной Европы и дешевой рабочей силы из Восточной (все экономические
предпосылки для этого были). В частности, поэтому Норвегия так и не вступила в
Европейский союз.
С 1980-х годов и по сей день
экономическая политика Норвегии была основана на ультрамонетарных принципах так
называемой школы Осло: финансовых мерах регулирования, аккумулировании резервов
и государственном доминировании. Экономическая политика Норвегии развивалась по
следующим основным направлениям:
1. Концентрация активов в
государственной собственности
Все природные ресурсы в Норвегии
находятся в государственной собственности. Государство предоставляет временные
лицензии на добычу природных ресурсов. Ему же принадлежат крупнейшие доли в
ключевых секторах: нефте- и газодобыче — через Statoil, гидроэлектроэнергетике
— через Norsk Hydro, банковской сфере — через DNB, телекоммуникациях — через
Telenor. Доля капитализации публичного рынка Норвегии, принадлежащая
государству, составляет 31,6%. Доля ВВП, приходящаяся на государство,
значительно превышает, по некоторым данным, 50%.
Хотя в целом Норвегия считается страной
свободного рынка, доминирование государства не может не сказываться. Так, по
данным на 2015 год, индекс экономической свободы составляет для Норвегии 70,8.
У ОАЭ и Швеции этот показатель выше на 2 пункта, а у Великобритании — основного
норвежского торгового партнера — на целых 6.
2. Создание и поддержание
максимально свободных рынков, минимизация барьеров во всех секторах, кроме
сельского хозяйства
Сразу после Второй мировой войны
Норвегия в лучшем случае могла быть названа полуиндустриальной страной, которая
специализировалась на рыболовстве, производстве древесины и
гидроэлектроэнергии. Все три специализации имели явные натуральные ограничения
масштаба, и потому экономический рост мог быть достигнут только при условии
активной диверсификации экономики. Именно в этот момент в стране шла оживленная
дискуссия между сторонниками импортозамещения и их оппонентами, выступавшими за
диверсификацию экспорта.
В конце концов решение было принято в
пользу экспортной ориентации. Кроме того, было решено максимально открыть рынок
для иностранных компаний и создать условия для наиболее интенсивной конкуренции
на внутреннем рынке.
В результате Норвегия установила
импортные и экспортные пошлины на уровнях значительно более низких, чем не
только у стран Центральной и Южной Америки, которые активно защищали свои рынки
100–200%-ными пошлинами, но и у развитых стран Европы. Незадолго до начала
активной добычи нефти средние импортные тарифы в Норвегии не превышали 11,7%, в
то время как в Великобритании они были выше 16%, в США — 17%, а в Европе в
целом — 14%.
С другой стороны, открытость приходила
постепенно. Еще в начале 50-х годов Норвегия отказалась вступать в Северный
союз с Данией и Швецией из-за опасений, что ее развивающаяся промышленность не
сможет конкурировать в едином таможенном союзе: все же пошлины в Норвегии были
немного выше, чем в других скандинавских странах. Но уже к 1958 году Норвегия
поддерживает создание всеевропейской свободной торговой зоны, а норвежская
промышленная федерация присоединяется к федерациям других скандинавских стран.
В 1959-м Норвегия становится членом-основателем ЕFTA, в рамках которой все
тарифы на несельскохозяйственные товары фактически элиминировались.
Таким образом к 1966 году доля
промышленных товаров в экспорте выросла до 31%, а по сравнению с 1949 годом
(тогда Норвегия активно снабжала разрушенную Европу всем, чем могла, на пределе
производственных возможностей) объем экспорта промышленных товаров вырос в 12
раз. К 1970 году 16% их шло на экспорт. Производство промышленной продукции
росло со скоростью почти 6% в год.
При этом в донефтяную эпоху в Норвегии
не просматривалось никаких признаков импортозамещения. Доля импорта промышленных
товаров в их потреблении выросла к 1966 году до 39 с 29% в 1958 году.
3. Прогрессивное налогообложение
и высокие корпоративные налоги как механизм перераспределения доходов,
сокращения неравенства и построения социального государства
Частный доход облагается в Норвегии
несколькими налогами: прямой подоходный, дополнительный подоходный, социальные
сборы с работодателя и работника. Уровень налогообложения достигает 54%.
Корпоративные доходы облагаются налогом
по ставке 27%, но в области нефтегазовой индустрии есть дополнительное
налогообложение, повышающее общую ставку до 78%. Доходы компаний, занятых
энергогенерацией, облагаются по совокупной ставке 58%.
Налог на имущество в Норвегии
составляет 1,1% в год. Примерно две трети муниципалитетов Норвегии взимают еще
и налог на недвижимость в размере до 0,7%.
Одним из основных источников дохода для
норвежского бюджета служит налог на добавленную стоимость; размер его для
основных групп товаров составляет 25%, нижняя граница — 8%. Только публичные
сервисы (финансовый, медицинский, образовательный) и книгоиздательство
освобождены от налога или имеют нулевую ставку.
В итоге общий объем налоговых доходов
бюджета Норвегии превышает 41% ВВП — цифра, близкая к максимальной даже для
стран Европейского союза.
4. Формирование государственного
резервного фонда за счет избыточных доходов от экспорта ресурсов для
поддержания социальных функций государства
Государственный глобальный пенсионный
фонд был создан в 1990 году, первые перечисления в него состоялись в 1996-м.
Туда поступают все доходы государства от добычи, переработки и реализации
углеводородов за вычетом текущего (ненефтяного) дефицита национального бюджета.
Фонд инвестирует в широкий спектр ценных бумаг за пределами Норвегии, в
основном в акции. На середину 2016 года фонд управлял более чем 875 млрд
долларов, фактически владея 1% глобального рынка акций.
С 2004 года управление фондом ведется
под контролем попечительского совета, который помимо прочего занимается
вопросами этики инвестирования. Располагая почти триллионом долларов, фонд не
просто пассивно отказывается от инвестирования в акции и долги компаний,
которые прямо или косвенно способствуют убийствам, пыткам, ограничению свободы,
другим нарушениям прав человека, но и за счет своего размера активно влияет на
котировки таких компаний. При этом, как ни странно, фонд имеет право
инвестировать в акции производителей оружия, кроме ядерного.
Если вычесть расходы на управление,
фонд демонстрирует исторический доход в размере 3,8% годовых с 1999 года. В
последнее время на него обрушивается все больше критики, так как он показывает
нетто-результаты ниже, чем глобальные индексы акций. С другой стороны,
волатильность результатов фонда также ниже, чем у известных индексов.
5, Сохранение и развитие
прозрачных публичных институтов, высокий уровень контроля за публичным сектором
Норвегия с точки зрения системы
управления мало чем отличается от других североевропейских стран. Лучше всего
систему характеризует следующий факт: в рейтинге противодействия коррупции
Transparency International за 2014 год страна заняла 5-е место в списке из 175
стран.
ОТНОСИТЕЛЬНЫЙ УСПЕХ
Итог неоднозначен. С одной стороны,
Норвегия зависит от рынка углеводородов существенно меньше, чем многие
нефтедобывающие страны. Даже в 2016 году ее подушевой ВВП превысил 60 тыс.
долларов на человека, из которых углеводородный рынок обеспечивает не более 20
тыс. долларов, а с учетом всех косвенных аллокаций — не более 40 тыс.
Следовательно, Норвегия без учета нефти производит ВВП на человека больше, чем,
скажем, Польша, но все же меньше, чем соседние Швеция и Финляндия и страны
Центральной Европы. Это притом что паритет покупательной способности у Норвегии
очень высок и низкий ВВП не может объясняться дешевизной внутренних транзакций.
Позиция Норвегии в мировом индексе экономической сложности упала с 10-го места
в 1964 году на 25-е в 1995-м и на 45-е в 2012 году (в 2014-м, правда, она
поднялась до 33-го места, но все равно это существенное падение за период
высоких нефтяных цен). Для сравнения: Китай занимает 19-ю строчку,
Великобритания — 10-ю.
Политика welfare state, государства
всеобщего благосостояния, в сочетании с отказом от ценового регулирования и
открытыми рынками привела к гипертрофии себестоимости. Индекс реальной
стоимости труда поднялся с 53 в 1996 году до 123 в 2016-м (2011 год принят за
100) и продолжает расти. Официальные источники утверждают, что потребительские
цены в Норвегии примерно на 30% выше, чем в США, но многие норвежцы и туристы
уверяют, что разница в действительности гораздо больше. Уверенность в
завтрашнем дне в сочетании с долгосрочным субсидированием кредитных ставок3 привела
к опасной ситуации на рынке недвижимости: цены с 2008 года выросли в 2,2 раза,
а совокупный долг домохозяйств превысил 215% их годового дохода. Естественной
реакцией стало постепенное увеличение доли ресурсных бизнесов, а также бизнесов
с низкой добавленной стоимостью в ВВП.
Наиболее ярко это выражается в низком
уровне прямых иностранных инвестиций в Норвегию (притом что государственные
инвестиции в бизнес направляются в основном за пределы страны). Если для стран
ЕС-15 этот уровень с 2008 года не опускался ниже 2% ВВП, а в среднем превышал
3%, то в Норвегии медленно рос с 0,3 до 0,8% ВВП. Косвенно на
деиндустриализацию указывает и доля расходов на R&D4 —
в среднем 1,4% ВВП, тогда как в среднем по странам Организации экономического
сотрудничества и развития более 2,2%.
Государство последовательно стремилось
стимулировать увеличение иностранных инвестиций и индустриализацию. Вплоть до
1970-х годов основной целью считалось создание крупных компаний, как считалось
— для уменьшения отставания в области эффективности производства. При этом
основным инструментом были государственные инвестиции, главным конкурентным
преимуществом (предполагаемым) — доступ к дешевой гидроэлектроэнергии или
другим ресурсам. В большинстве случаев владельцем компаний было само
государство. Как результат этой деятельности в Норвегии появились моногорода
(ensidige industristeder), как правило плохо интегрированные в национальные
цепочки поставок5 и
изолированные от промышленных кластеров. Министерство промышленности поощряло
крупномасштабные капитальные вложения. Основными факторами развития были
признаны вложения капитала и масштаб производства, а не исследования или
технологии. В 1965 году был создан Фонд развития (Utviklingsfondet); своей
целью он провозгласил создание «рациональной» структуры в каждой отрасли
промышленности и поддержку «национальных чемпионов», таких как Aker.
С 1960-х растущий поток финансирования
производства и научных исследований начал перетекать к национальным чемпионам,
среди которых стали выдвигаться компании оборонного сектора, от Норвежского
центра оборонных исследований (FFI) до принадлежащей государству Kongsberg.
Политика поддержки крупнейших компаний завершилась в конце 1980-х годов, когда
сразу несколько из них, объявленные лидерами6,
обанкротились или существенно сократили масштабы деятельности под давлением
международной конкуренции. Крупные промышленные компании, в первую очередь
Norsk Hydro, вынуждены были резко сократить инвестиции, особенно в наукоемкие
технологии.
В ответ правительство решило изменить
стратегию — индустриализацию сверху заменить так называемой пользовательской
индустриализацией. Теперь инвестиции и льготы должны были поступать в ответ на
запрос промышленности, а не в соответствии с теоретическим планом. Основное
финансирование прикладных промышленных научно-исследовательских институтов было
сокращено. Но эти изменения совпали с началом промышленного доминирования
нефтегазового сектора. Другие сектора экономики моментально оказались оттеснены
от инвестиций и R&D-разработок, поскольку запрос нефтегазового сектора
намного лучше оплачивался самими компаниями.
В 2003 году правительство принимает
инновационную программу. Были созданы специальное подразделение для больших
программ, научно-исследовательский совет, инновационные центры академических
знаний и центры компетенции. Но результаты их деятельности на сегодняшний день
очень скромны.
В последнее десятилетие руководство
страны проявляет повышенный интерес к созданию кластеров7.
Однако это скорее дань общемировой моде, чем возможность принципиально изменить
структуру экономики. В то же время многие решения (например, недавнее — о
частичной регионализации финансирования научных исследований) вызывают
серьезные сомнения в рациональности норвежского подхода к развитию «новой
экономики».
Ненефтяной ВВП8 Норвегии,
так же как и в других ресурсозависимых странах, высоко скоррелирован с
шельфовым ВВП. Пик роста первого в последние годы пришелся на 2012 год (4%
роста). В 2016 году «материковый» ВВП показывает прирост всего в 0,1% на фоне
падения шельфового. По оценке Гарвардского университета, норвежский ВВП в
ближайшие десять лет будет расти со средней скоростью 1,73% — 110-е место в
мире из 121 страны в исследовании (уровень Алжира и Грузии). Но и эта оценка
может оказаться оптимистичной: инвестиции после стагнации 2014 года упали сразу
на 4% в 2015-м и продолжают сокращаться в 2016 году.
Согласно публичным данным, Норвегия за
40 лет исчерпала почти половину своих запасов углеводородов. Добыча уже
сократилась с пика в 2003–2004 годах на 15%. Поставки норвежского газа к 2025
году уменьшатся на 40%. Стране в любом случае предстоит готовиться к временам,
когда она не только освободится от «ресурсного проклятия», но и станет
импортером углеводородов. Statistics Norway оценил дефицит доходов страны к
2030 году: при сохранении нынешней структуры экономики в 40 млрд долларов в год
он будет составлять более 10% сегодняшнего ВВП. При этом основные дискуссии в
стране ведутся не о том, как мотивировать диверсификацию экономики и снизить
нагрузку на бизнес, а о вреде иммиграции и расширении социальной помощи.
Хотя правительство Норвегии анонсирует
меры по снижению налогов, одновременно идут дискуссии об увеличении расходов
бюджета для поддержания роста экономики. Однако сочетание этих двух мер
является разнонаправленным, поэтому, скорее всего, стране потребуется
пересмотреть принципы использования своего пенсионного фонда. Недавно впервые в
истории правительство взяло из него больше, чем он заработал. Разумеется, с
текущим размером пенсионного фонда в 2,5 годового ВВП у страны есть как минимум
два-три десятка лет гарантированного благоденствия — даже при продолжающейся
тенденции к деиндустриализации и упрощению9.
Однако потом, если не будет пересмотрен подход к стимулированию экономической
мотивации, у Норвегии велик шанс возвратиться в состояние до 1969 года и снова
стать бедной северной страной, главным экспортом которой были сушеная треска и
вязаные свитера.
Немає коментарів:
Дописати коментар