ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ СІЛ, СЕЛИЩ ТА МІСТ ЯК СУБ’ЄКТИ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА: ПОНЯТТЯ ТА ОЗНАКИ

У сучасних умовах одним із завдань науки цивільного права є з’ясування особливостей цивільного-правового статусу територіальної громади та її місця у системі суб’єктів цивільного права, до яких відповідно до статті 2 ЦК України належать фізичні та юридичні особи, а також держава Україна, Автономна Республіка Крим, іноземні держави та інші суб’єкти публічного права.

        Необхідність такого аналізу зумовлена передусім тим, що радянське цивільне законодавство, яке діяло до прийняття нового ЦК України, не передбачало існування такого виду суб’єктів цивільного права як територіальні громади. Адже за радянських часів місцеве самоврядування розцінювалось як буржуазний інститут, що є неприйнятним для нашої країни з її радянською формою організації влади як у центрі, так і на місцях. У результаті цього тодішні місцеві ради народних депутатів, які покликані були вирішувати питання місцевого значення, що нині віднесені до відання місцевого самоврядування, входили до єдиної системи органів державної влади, у зв’язку з чим їх цивільна правосуб’єктність досліджувалася в єдиному контексті з цивільною правосуб’єктністю радянської держави та її органів [1, с. 238-255]. 

        З іншого боку, дослідження особливостей територіальних громад як суб’єктів цивільного права зумовлена потребами децентралізації державної влади, що має супроводжуватися пошуком шляхів нормативно-правового забезпечення їх участі в цивільних правовідносинах, які мають будуватися на юридичній рівності, вільному волевиявленні та майновій самостійності їх учасників. Річ у тому, що ЦК України, визнавши територіальні громади учасниками цивільних правовідносин, чимало питань їх цивільної правосуб’єктності залишив поза межами законодавчого регулювання, що породжує чимало проблем, які потребують розв’язання як на рівні теорії, так і на законодавчому рівні. При цьому їх наявність багато в чому зумовлена насамперед вадами конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування, яке не містить єдиного визначення поняття територіальної громади. Адже якщо, приміром, у ч. 1 ст. 140 Конституції України територіальна громада визначається як жителі «села чи добровільного об’єднання жителів у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста», то в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вона визначається як «жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр». 

        Не містить однозначної відповіді на це питання і ЦК України, зі змісту якого не зрозуміло, про яку саме територіальну громаду в ньому йдеться, що не відповідає вимогам юридичної визначеності, оскільки під вживане в ньому поняття територіальної громади можна підвести будь-яку сукупність жителів, що спільно проживають у межах тієї чи іншої території. Наголошуємо на цю обставину саме тому, що в юридичній літературі існує безліч визначень поняття територіальної громади. При цьому дискутуються питання з приводу того, жителів яких саме населених пунктів слід вважати територіальною громадою, яка має право на самоврядування: жителів кожного села, селища та міста чи лише жителів тих населених пунктів (міст, селищ та сіл) або їх об’єднань, які мають статус адміністративно-територіальних одиниць.

        Виходячи зі змісту відповідних положень Конституції (ст. 140) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 1), треба зазначити, що територіальною громадою, яка може бути учасником цивільних відносин, можуть бути визнані лише жителі сіл (або їх об’єднань), селищ та міст, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями. При цьому конституційне формулювання щодо можливого добровільного об’єднання жителів кількох сіл в одну територіальну громаду не можна абсолютизувати, оскільки воно відображає лише існуючі реалії територіального устрою України, коли адміністративно-територіальними одиницями визнавалися як окремі населені пункти, так і їх об’єднання. 

    У теорії конституційного права та місцевого самоврядування робляться спроби класифікувати територіальні громади за різними критеріями на певні види [2, с. 102-113]. Утім ці класифікації не мають юридичного значення, оскільки за змістом чинного законодавства України територіальні громади міст, селищ та міст у цілому наділені однаковими повноваженнями. Та особливо виразно це простежується у цивільному праві, для якого відповідні класифікації не мають суттєвого значення, оскільки за його змістом всі територіальні громади є юридично рівними учасниками цивільних правовідносин незалежно від того чи це територіальна громада села, селища чи великого міста. 

        У той же час у ЦК України невизначеним залишилося питання щодо визнання учасниками цивільних правовідносин територіальних громад районів у містах з районним поділом, які в ч. 1 ст. 142 Конституції України визнаються суб’єктами права комунальної власності, управління якою від їх імені відповідно до Конституції та законів України здійснюють районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи. Той факт, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) вирішення питання про доцільність (чи недоцільність) створення районних у містах рад та їх виконавчих органів відніс до компетенції відповідних територіальних громад міст або міських рад (хоча відповідно до п. 8 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України вони повинні здійснювати свої повноваження відповідно до закону) не повинен слугувати перешкодою для визнання територіальних громад районів у містах суб’єктами цивільного права. Адже визнання їх суб’єктами права комунальної власності свідчить про те, що вони фактично є учасниками абсолютних цивільних відносин власності. У зв’язку з цим дещо не зовсім логічною виглядає позиція О.О. Первомайського, який за результатами аналізу питання щодо можливого наділення цивільними правами й обов’язками такого суб’єкта як територіальна громада району в місті, з одного боку, констатує про існування аргументів як за визнання за ними права на існування у вигляді самостійних учасників цивільних правовідносин, так і проти цього [3, с. 100], а з другого – доходить висновку про «необхідність закріплення у законодавстві України положення, яке б надавало можливість створювати територіальні громади в місті», що «повинно відбуватися не «автоматично» на підставі закону, а внаслідок волевиявлення територіальної громади міста, яка шляхом прийняття рішення на референдумі … створить ще одного учасника цивільних правовідносин – територіальну громаду району в місті як юридичну особу публічного права» [3, c. 101]. Такі ідеї, звісно, заслуговують на увагу, але на даний час вони не є актуальними, оскільки, як уже зазначалося, чинне законодавство вже зафіксувало обов’язковість існування територіальних громад районів у містах з районним поділом. Інша річ, що наразі в Україні простежується тенденція до ліквідації районних у містах рад, через що відповідні територіальні громади не можуть ефективно здійснювати права власника на належне їм майно. 

    З точки зору загальної теорії права територіальна громада є колективним суб’єктом права, який може бути учасником різних за своєю природою правовідносин, врегульованих нормами всіх галузей права. Однак для того щоб бути учасником цивільних правовідносин, вона, як і будь-яке колективне утворення, повинна відповідати ознакам, які притаманні суб’єктам цивільного права. У цьому зв’язку зазначимо: незважаючи на те, що територіальні громади формально не визнаються юридичними особами, є підстави вважати, що їм приманні всі ознаки юридичної особи [4, c. 311-312], що дає їм можливість брати участь у цивільних правовідносинах на рівних правах з іншими учасниками цих правовідносин. Зокрема, їм притаманні організаційна єдність, майнова відокремленість, що дає їм можливість виступати від свого імені у цивільному обороті, позивачем та відповідачем у суді. Саме тому вони іноді в єдиному контексті з державою Україна, Автономною Республікою Крим кваліфікуються як юридичні особи публічного права [5, с. 168]. 

        Разом з тим, територіальним громадам як суб’єктам цивільного права притаманні певні особливості, за якими вони відрізняються від юридичних осіб приватного права. Зокрема, головною відмінною ознакою територіальних громад є те, що вони вступають у цивільні відносини з метою реалізації покладених на них функцій і завдань місцевого самоврядування, тобто з метою досягнення публічних (суспільних) цілей, тоді як юридичні особи приватного права вступають у такі відносини з метою досягнення власних приватних цілей. Це означає, що територіальні громади виступають (або повинні виступати) у цивільних відносинах як носії публічних інтересів, тоді як юридичні особи приватного права – як носії приватних інтересів.

        Територіальним громадам властива спеціальна правоздатність, за змістом якої вони можуть брати участь в цивільних відносинах у межах повноважень, визначених законами України, що дістало відображення у ст. 172 ЦК України, згідно з якою «територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. При цьому повноваження щодо їх участі в цивільних правовідносинах містяться переважно в законодавчих актах публічного права, а не приватного права, де визначаються лише засади (основні параметри) їх участі у цих відносинах. 

        Суттєво відрізняється і порядок створення територіальних громад, юрисдикція яких поширюється на певну територію. Йдеться про те, що їх створенню має передувати створення адміністративно-територіальних одиниць та відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому система територіальних громад будується виключно до системи адміністративно-територіального устрою України, яка первісно визначена в Конституції України, внаслідок чого вона є відносно стабільною. 

        Саме тому на територіальні громади не поширюються загальні правила щодо припинення юридичної особи. Оскільки територіальною громадою є жителі, об’єднанні спільним проживанням у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, то очевидним є те, що територіальна громада не може припинити своє існування за власною ініціативою. Для цього потрібне рішення уповноваженого органу державної влади про створення чи ліквідацію відповідної адміністративно-територіальної одиниці. З огляду на викладене вище виникають сумніви щодо доцільності їх державної реєстрації в єдиному контексті з юридичними особами, як це іноді пропонується деякими авторами. При цьому, на відміну від юридичних осіб, які можуть бути, наприклад, створені у формі товариства однією особою, територіальні громади повинні відповідати певним кількісним параметрам щодо їх чисельності, встановлених законом. 

        Територіальним громадам притаманні й інші специфічні ознаки, за якими вони відрізняються від юридичних осіб, що дає підстави кваліфікувати їх як особливих суб’єктів цивільного права, які не вписуються традиційну конструкцію юридичної особи. 

        Список використаних джерел:

        1. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права С.Н. Братусь. – М.: Госюриздат, 1950. – 367 с.

        2. Батанов О.В. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: [монографія] / О.В. Батанов. – К.: Концерн «Видавничий Дім «Ін Юре», 2003. – 512 с.

        3. Первомайський О.О. Участь територіальної громади у цивільних правовідносинах / О.О.Первомайський. – Серія «Юридичний радник». – Х.: Страйд, 2005 – 184 с. 

        4. Цивільне право України. Загальна частина: підручник / [С.М. Бервено, В.А. Васильєва, М.К.Галянтич та ін.]; за ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової, Р.А. Майданика. – [3-тє вид., перероб. і допов.]. – К.: Юрінком Інтер, 2010. – 976 с. 

        5. Кузнецова Н. Поняття й класифікація юридичних осіб в цивільному праві України: теорія і практика / Н.С. Кузнецова // Сучасні проблеми приватного права: зб. наук. праць / відп. ред. Н.С. Кузнецова, Р.О. Стефанчук. – Київ: ВГО «Асоціація цивілістів України» – Кам’янець-Подільський, ТОВ «Друкарня Рута», 2012. – С. 159-176. 

Автор: БОРДЕНЮК ВОЛОДИМИР ВАСИЛЬОВИЧ, здобувач кафедри цивільного права Київського національного університету ім. Т.Шевченка (м.Київ)