В научной литературе за последние годы немало публикаций о
теории статуса территориальной общины, но в целом вопрос
конституционно-правового статуса этих локальных сообществ, особенно такого
элемента, как их функции - почти неисследованными. Ведь только с помощью
понятия функций предоставляется конкретная определенность этого института
конституционного права. Функциональный анализ деятельности территориальной
общины (ее динамическая направленность) будет способствовать проникновению в
политико-правовую природу этого субъекта местного самоуправления, раскрывать
объем, характер и содержание его деятельности.
Функции территориальных общин - это основные направления и
виды муниципальной деятельности этих сообществ по реализации права граждан на
участие в местном самоуправлении, которые выражают волю и интересы местных
жителей и обеспечивают осуществления ими взаимоотношений с государством, его
органами, органами местного самоуправления в пределах Конституции и законов
Украины . Функции территориальных общин обусловленные природой локальной
демократии, ее принципами, целями и задачами, реализовать которые стремится
местное самоуправление.
Центральным вопросом в исследовании функций территориальных
общин является вопрос об их классификации (разделение, группировки,
систематизацию). Однако успешное решение этого вопроса возможно только при
условии выявления каких-либо объективных критериев, которые будут служить
отправной точкой классификации. Такими критериями являются признание
объективного характера комплекса задач, стоящих перед местным самоуправлением.
Классификация функций территориальных общин связана с предметной
характеристикой их деятельности, то есть с тем, на какие группы общественных
отношений она влияет.
Диапазон функций, осуществляемых территориальными общинами,
очень широк. Систему функций территориальных общин, как и других субъектов
местного самоуправления, составляют функции, аналогичные функциям государства,
в частности ее объектным функциям (политическим, экономическим, социальным,
культурным, экологическим - из числа внутренних и внешних функций), и те, что
свойственные исключительно или преимущественно субъектам местного
самоуправления (территориальным общинам, их представительным органам).
Исследуя функции территориальных коллективов, И. В. Выдрин
относит к ним следующие:
1) интегративную, которая заключается в укреплении
межличностных связей, объединении усилий людей в интересах всех и каждого;
2) социального контроля за деятельностью и поведением членов
коллектива, не должна полностью регламентировать поведение конкретного лица;
3) производственную, которая служит целям удовлетворения
повседневных нужд и потребностей членов территориального коллектива;
4) воспитательную, связанную с формированием политического
сознания и активности членов коллектива;
5) политическую, призванную, с одной стороны, представлять
различные интересы населения по месту жительства, а с другой - обеспечивать
реализацию гражданами конституционного права участвовать в управлении
государственными и общественными делами.
На взгляд А. В. Батанова, функции территориальных общин можно
дифференцировать по ряду критериев, в частности:
по объектам, то есть целями и задачами муниципальной
демократии; предметами ведения, то есть определенными отраслями местного
самоуправления, порождают вопросы местного значения. Такими сферами являются
политическая, экономическая, социально-культурная сфера защиты окружающей
среды. В соответствии с этими отраслей местной жизни следует различать
объектные функции территориальных общин-политические, экономические,
социальные, культурные и экологические;
в соответствии со статусом административно-территориальных
единиц, в пределах которых функционируют территориальные общины (функции
территориальных общин села и поселки; функции территориальных общин городов
(районного подчинения) и территориальных общин районов в городах (где они
образуются) функции территориальных общин городов областного подчинения,
городов Киева и Севастополя)
- По методам и средствами деятельности территориальных общин.
Политические, экономические, социальные, культурные и экологические
функции, которые составляют комплекс объектных функций
территориальных общин, имеют важное Конституируя значение для системы функций
самого местного самоуправления.
Среди функций территориальных общин выделяются четыре - пять,
на которых нужно остановиться подробнее. Политические функции, призванные
обеспечивать реализацию гражданами конституционного права участвовать в
управлении государственными и общественными делами. Данные функции заключаются
в формировании (избрании) гражданами органов местного самоуправления. Эти
органы не являются агентами государства и не связаны политическими задачами.
Поэтому к ведению самоуправления территориальных общин отнесены только те
функции, которые государство может выделить без потери для собственной
политической единства. Самоуправления не являются формой осуществления
политики. Неслучайно отмечалось, что самоуправление в теории конституционного
права считается прерогативой неграждан, а местных жителей. С другой стороны,
политические функции территориальных общин стремятся представлять различные
интересы населения по месту жительства. Наделение местного самоуправления
конституционными полномочиями обеспечивает механизм широкого участия
территориальных общин в принятии решений. Так, кроме голосования система
местного самоуправления обеспечивает и другие реальные возможности для участия
граждан-членов территориальных общин в решении не только региональных, но и
общегосударственных дел, в частности влияние на правительство через
"группы давления" или путем непосредственного контакта с избранным
депутатом. Конституционные нормы должны отражать растущую роль территориальных
общин в принятии управленческих, юридически значимых решений через систему
местного самоуправления и усиления их определенной причастности к
нормотворческого процесса.
Экономические функции территориальных общин направлены на
образование локального сектора экономики. Они заключаются в рассмотрении и
решении экономических вопросов местного значения, в том числе деятельности по
созданию, реорганизации и ликвидации коммунальных предприятий, а также
осуществлении контроля за их деятельностью; в выполнении программ
экономического развития соответствующих административно-территориальных единиц
и т. Поэтому производственная функция, которая выделяется в литературе и служит
целям удовлетворения повседневных нужд, не может быть синонимом экономической
функции, ибо последняя не ограничивается только производством.
О наличии в территориальных общин социальных и культурных
функций свидетельствует, в частности, систематическое решения ими различных
социально-культурных вопросов местного значения, реализация ими программ
социального и культурного развития соответствующих
административно-территориальных единиц. Так, к ведению представительных органов
территориальных общин отнесено управления учреждениями образования,
здравоохранения, культуры, оздоровительными заведениями, которые принадлежат
территориальным общинам, создание условий для развития культуры, содействия
возрождению ячеек народного творчества, национально-культурных традиций
населения, художественных промыслов и ремесел и тому подобное.
Функция территориальных общин по защите окружающей среды
(экологическая функция) состоит в создании местных программ и в участии в
подготовке общегосударственных и региональных программ охраны окружающей среды.
Широкие полномочия в области охраны окружающей среды предоставлены
гражданам-членам территориальных общин. Они в порядке, определенном
законодательством, имеют право принимать участие в обсуждении материалов
относительно размещения, строительства и реконструкции экологически опасных
объектов и вносить предложения в государственные и хозяйственные органы по этим
вопросам, а также в проведении общественной экологической экспертизы, вносить
предложения по организации территорий и объектов природно-заповедного фонда,
выполнять функции общественных инспекторов охраны окружающей природной среды и
т.д. (ст. 9 Закона Украины "Об охране окружающей среды" от 25 июня
1991) ".
Политическая, экономическая, социальная, культурная и
экологическая функции территориальных общин в определенной степени аналогичные
внутренним функциям государства, имеют объектный характер, обусловлены целями и
задачами муниципальной демократии и направлены на решение вопросов местного
значения. Они имеют преимущественно внутренний характер, их реализация, в
первую очередь, отвечает интересам определенной территориальной общины. Но
локализация функций и интересов носит достаточно условный характер, так как
территориальные общины не могут существовать изолированно друг от друга. Они
постоянно контактируют между собой, связанные определенными хозяйственными,
социально-культурными связями, имеют общие интересы в других областях местной
жизни. Это приводит выделение в системе объектных функций внешних функций
территориальных общин, имеющих региональное значение и выступают в виде
"территориальная община - территориальная община"; имеют национальный
(«территориальная община - государство») и международный ("территориальная
община - аналогичные институты иностранных государств") характер.
В соответствии с этим внешние функции территориальных общин
можно классифицировать по определенным критериям, в частности: 1) по объектам
внешней деятельности территориальных общин, то есть по определенным отраслям и
сферам жизни (например, внешнеполитическая, внешнеэкономическая, внешне
социальная, внешне культурная, зовнишньоекологична) 2) по уровням управления
(например, отношения между территориальными общинами; связи между общинами и
государством и его органами, международные связи территориальных общин).
Внешний характер этих функций обусловлен деятельностью
местных жителей вне административно-территориальными границами существования
отдельной территориальной общины, решением определенных вопросов и реализацией
местных интересов, имеющих общее значение для нескольких территориальных общин.
Так, внешнеполитическая функция территориальных общин находит
свое выражение в формировании ассоциированного уровня самоуправления - районных
и областных советов, которые представляют общие интересы территориальных общин,
в формировании органов государственной власти, в участии во всеукраинских
референдумах и т.
Внешнеэкономическая функция территориальных общин оказывается
в заключении в установленном законодательством порядке договоров с иностранными
партнерами на приобретение и реализацию продукции, выполнение работ и оказание
услуг, в организации совместных предприятий, образовании свободных
экономических зон. Подобная деятельность является одним из перспективных
направлений регионального развития в современный период. К числу факторов,
учитываемых при формировании свободных экономических зон, следует отнести волю
местных жителей (например, проведение местного референдума).
Внешние социально-культурные функции территориальных общин
имеют свое выражение в организации и проведении различных фестивалей,
конференций, семинаров с участием представителей разных территорий, открытии
совместных центров и учреждений, специализирующихся на решении культурных
вопросов. Среди многих форм международного культурного сотрудничества,
используемых местными советами, наибольший интерес представляют обмены
творческими коллективами, спектаклями, выставками, информационными полосами
газет и статьями журналов и т. Д., Что позволяет зарубежной общественности и
жителям городов и поселков-партнеров более глубоко познать разнообразие
культурной жизни Украины. Наиболее эффективными выступают формы
непосредственного сотрудничества (профессиональные и молодежные обмены,
массовый и специализированный туризм, сотрудничество учебных и профессиональных
учреждений и т.д.), которые позволяют реализовывать международные гуманитарные
связи, входящих в систему глобальных кросс-культурных коммуникаций. Благодаря
этому Украина непосредственно имеет внегосударственную систему международного
культурного сотрудничества, которая направлена на решение важных задач внешней
политики Украинского государства и существенно дополняет систему культурных
отношений.
Социально-культурные и хозяйственные связи территориальных
общин на международной арене активизируются, благодаря практике сотрудничества
международных неправительственных организаций местных властей, международных
межправительственных организаций, а также непосредственным контактам органов
местного самоуправления разных стран свиту2.
Выделение зовнишньоекологичнои функции среди внешних функций
территориальных общин обусловлено тем, что экологические проблемы современности
уже вышли за пределы конкретной территориальной единицы, приобретя не только
регионального и государственного, но и транснационального характера (например,
катастрофа на ЧАЭС). Но эти проблемы должны решаться как на
межправительственном уровне, так и в пределах местного самоуправления
(например, создание совместных природоохранных проектов с участием субъектов
государственного управления и местного самоуправления).
Итак, комплекс внешних функций территориальных общин находит
свое выражение вне "границами" определенной территориальной общины.
Такие функции характеризуют включнисть локальных коллективов в окружающую
сообщество, указывают на их особое место в системе местного самоуправления и
раскрывают роль этих общин в осуществлении региональной и общегосударственной
политики.
Однако разделение функций территориальных общин на внутренние
и внешние не лишает их взаимной связи. Все они представляют собой ту или иную
систему функций, в рамках которой любой из них, в соответствии с ее смысл и
значение, отведено свое место. Внутренние и внешние функции территориальных
общин находятся в постоянном взаимодействии в рамках единой функциональной деятельности,
взаимодействия, обусловленной природой муниципальной демократии. Внешние
функции территориальных общин производные от внутренних потребностей и задач,
решить которые стремится местное самоуправление. Внешние функции выступают как
некое продолжение внутренних функций территориальных общин. Плотный взаимосвязь
внутренних и внешних функций обусловлен их общей направленностью на решение
вопросов местного значения и дальнейшее развитие локальной демократии в
Украине.
На взгляд некоторых ученых, в частности М. А. Баймуратова и
А. В. Батанова, важное значение имеет играть классификация функций
территориальных общин в соответствии со статусом
административно-территориальных единиц, в пределах которых осуществляется
местное самоуправление определенные локальные колективи2.
В соответствии с этим можно выделить функции территориальных
общин сел и поселков, функции территориальных общин городов (районного
подчинения) и территориальных общин районов в городах (где они создаются), а
также функции территориальных общин городов областного подчинения, городов
Киева и Севастополя. К сожалению, подобное разделение и группировка функций
территориальных общин почти не отражен в специальной литературе. Сложность
проблемы по классификации по данным критериям заключается в том, что комплекс
функций, которые выполняют "разноуровневые" территориальные общины,
по своей природе не различается между собой, поскольку направлены на решение
одинаковых вопросов - вопросов местного значения. То есть по своей сути, по
объектам управленческого воздействия они тождественны. Однако, по мнению
авторов, четкое разграничение функций территориальных общин, согласно с
разделением территории Украины на административно-территориальные единицы, в
соответствии с которым строится система государственных органов и система
местного самоуправления, помешает вмешательства местных органов государственной
исполнительной власти и органов территориальных общин, функционируют на более
высоких "этажах" административно-территориального устройства, в дела
территориальной общины, которая функционирует на более низком уровне
административно-территориального деления, будет способствовать цивилизованному
сотрудничеству территориальных общин с другими субъектами местной власти в
соответствии с принципами местного самоуправления.
В аспекте становления и реализации функций территориальной
общины определенный интерес представляет характер ее взаимоотношений с другими
институтами местного самоуправления. Наиболее значимыми здесь являются
отношения с органами местного самоуправления и местными органами исполнительной
власти. Содержание связей "территориальная община - местный совет" и
"территориальная община - местная государственная администрация"
составляют отношения, связанные:
а) с формированием общинами местных представительных
учреждений;
б) с осуществлением населением по месту жительства управления
государственными и общественными делами в повседневной деятельности местных
советов и
местных государственных администраций. Особенность данных
отношений заключается в том, что территориальные коллективы выступают
управляющими субъект не
непосредственно, а опосредованно - через институты
государственной власти и управления, а также местного самоуправления;
в) с осуществлением территориальными общинами функций
контроля за местными органами управления и местного самоуправления. В этой
группе
преобладают формы непосредственных связей жителей с органами
местного самоуправления. В рамках этой группы реализуются отношения, связанные
с
проведением отчетов депутатов местных советов, досрочного
прекращения полномочий местных советов и тому подобное. Осуществление контроля
территориальной
обществом за местными органами управления, являются агентами
центральной власти, осуществляется опосредованно через местные советы.
В системе этих связей формируются и реализуются контрольная и
финансово-бюджетная функции территориальной общины. Контрольная функция
проявляется, например, в осуществлении общего контроля за деятельностью
представительных органов местного самоуправления, сформированных самой
территориальной общиной (ч. 1 ст. 141 Конституции Украины). Ст. 142 Конституции
определяет принципиальные основы формирования и структуру финансовой основы
местного самоуправления в Украине. Это обусловлено прежде всего тем, что
эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом зависит
от наличия во владении и свободном распоряжении территориальными общинами
финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения возложенных на них
задач.
Составной частью материально-финансовой основы местного
самоуправления являются доходы местных бюджетов и другие средства, которыми
могут распоряжаться органы, избранные территориальными общинами.
Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных
источников и правом определения направлений их использования. Другим органам и
организациям запрещено вмешиваться в составление, утверждение и исполнение
местного бюджета. Территориальные общины сел, поселков и городов могут
объединять на договорных началах средства бюджетов для выполнения совместных
проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных
предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие
органы и службы. Также территориальные общины устанавливают местные налоги и
сборы в соответствии с законодательством.
Материально-техническая функция территориальных общин состоит
в управлении объектами коммунальной собственности, в заботе о поддержке систем,
обеспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов (водоснабжение, пожарная
безопасность, канализация, транспортное сообщение). Территориальные общины
имеют право владеть, пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению и в
своих интересах имуществом, принадлежащим им. Они могут передавать объекты
коммунальной собственности во временное или постоянное пользование, сдавать в
аренду, продавать согласно законам о приватизации, а также перераспределять на
конкурсной основе между собственными предприятиями, организациями и
учреждениями.
Свое социальное назначение местное самоуправление может
оправдать лишь эффективно управляя коммунальным имуществом, формируя и
рационально используя местные финансы. Государство признает за местным
самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому
территориальные общины, осуществляя местное самоуправление, берут на себя ответственность
за эффективность управления коммунальным имуществом и местными финансовыми
ресурсами.
В целом эти функции будут служить формированию материальной и
финансовой основ местного самоуправления.
Большое значение имеет функция социального контроля и защиты
интересов и прав местного самоуправления. Она заключается в реализации
различных интересов, защите гарантированных Конституцией и законодательством
Украины прав жителей членов территориальных общин и принятии мер по укреплению
общественного порядка.
Взаимоотношения территориальной общины с органами
самоорганизации населения также разнообразны. Последние рассматриваются как
самостоятельный институт системы местного самоуправления и должны обеспечивать:
переход от организации работы по месту жительства к развитию коллективной
деятельности самих жителей; постоянное участие жителей в социальном контроле за
деятельностью государственного аппарата; влияние на формирование мнения
территориальных общин и т. д .. Таким образом, формируется информационная функция
территориальных общин, имеет двусторонний направление: она проявляется не
только в отношениях "территориальная община - органы самоорганизации
населения", но и в отношениях "территориальная община - конкретный
житель соответствующей территории ". Здесь она реализуется в
информировании членов общины о работе органов местного самоуправления, о
состоянии муниципального хозяйства, реализацию принципа гласности в
муниципальной деятельности, что является важным условием обеспечения активного
участия населения в решении вопросов местного значения, а также контроля за
работой органов местного самоуправления. Данная функция может реализовываться
через развитие институтов муниципальной статистики, информационной службы и
муниципального маркетинга.
Таким образом, территориальные общины, реализуя право на
местное самоуправление, осуществляющих большой круг функций технологического
характера, что будет способствовать более эффективному решению вопросов
местного значения, которые возникают перед жителями определенных территорий.
Характеристика основных направлений и видов муниципальной
деятельности жителей соответствующих территорий позволяет сделать вывод, что
комплекс функций их локальных коллективов и сообществ образует определенную
систему, элементы которой (отдельные функции) направлены на решение отдельных
вопросов местного значения, а в целом она (система функций) имеет целью
осуществления территориальными общинами права на местное самоуправление.
Критериями выделения отдельных функций территориальных общин,
их классификации и систематизации объективный характер комплекса задач, решить
которые стремится местное самоуправление и предметная характеристика
территориальных общин как первичных субъектов местного самоуправления.
Насколько многогранные и разноплановые задачи, стоящие перед местным
самоуправлением, настолько разнообразны по содержанию и направления
деятельности территориальных общин, то есть их функции. Диапазон функций,
осуществляемых территориальными общинами, очень широк. Систему этих функций
составляют функции как аналогичные функциям государства, так и те, которые
присущи исключительно или преимущественно субъектам местного самоуправления.
Охарактеризованы функции тесно взаимосвязаны и взаимно
дополняются. Определение и четкое распределение функций территориальных общин
как основных субъектов местного самоуправления будет способствовать укреплению
правового статуса этих институтов, совершенствованию механизмов их
функционирования и реализации, а также созданию системы гарантий прав и свобод
граждан-членов территориальных общин, их самодеятельных объединений и
формирований в процессе их самоуправления, взаимной ответственности и
самоуправления граждан.
Углубленное развитие демократических процессов предполагает
четкое закрепление в конституционном законодательстве политико-правового
статуса территориальных общин как первичного субъекта местного самоуправления.
Это напрямую связано со становлением и развитием функций территориальной общины
и ее полномочий, которые должны быть закреплены в законодательстве и в
социальной практике должны проявляться в процессах становления
правосубъектности территориальной общины.
Проблема признания лица или организации субъектом права
возникает при распространении на конкретное лицо или организацию действия
соответствующих правовых норм. Каждый субъект права вследствие действия того
или иного закона, независимо от участия его в тех или иных правоотношениях,
имеет определенный комплекс прав и обязанностей. Все эти права и обязанности
составляют содержание правосубъектности или правового статуса конкретного лица
или организации.
Правосубъектность как категория юридической науки служит
целям определения круга субъектов, которые могут быть участниками общественных
отношений, регулируемых правовыми нормами. Тот, кто обладает правосубъектностью,
и является субъектом права, т.е. участником правоотношений. Исследование
правосубъектности территориальных общин является перспективным направлением
отечественной науки муниципального права. В теории права существует разделение
правосубъектности на общую, отраслевую и специальную. Отраслевая
правосубъектность представляет собой способность лица быть участником
правоотношений той или иной отрасли права; специальная правосубъектность
ограничивается определенным кругом правоотношений в рамках данной отрасли
права; общая правосубъектность - это способность лица в рамках данной правовой
системы быть субъектом права вообще.
Отнесение к одной из приведенных категорий правосубъектности
территориальной общины имеет определенные трудности. Если сравнивать
правосубъектность территориальной общины правосубъектностью общественных
объединений, то между ними можно обнаружить определенное сходство. Общественные
объединения отличаются от органов государства специфическими формами
объединения граждан в различные коллективы и союза на добровольной,
самодеятельной основе со специфическими методами работы, основанной на
организационной инициативе их членов на основе самодеятельности и
самоуправления. Определяющим здесь является то, что права и обязанности
общественных объединений конкретизируются в большинстве случаев их уставами или
положениями, принимаемых самими общественными объединениями.
Территориальная община как коллективный субъект права по
общим признакам подобна таких субъектов права, как общественная организация,
потому что ее деятельность добровольная и имеет самодельный характер. Если
общественная организация возникает и приобретает необходимую организованности
на основе волеизъявления Те членов, то территориальная община существует только
потому, что государство с помощью законодательных актов уже определила ее
существования как сообщества людей (граждан государства, иностранных граждан,
апатридов, беженцев), проживающих в конкретном населенном пункте, имеют
недвижимое имущество, а также являются плательщиками местных налогов и сборов.
Как правильно отмечала Н. И. Руда, факт возникновения
территориальной общины фиксируется не с момента волеизъявления тех, кто
объединился между собой и в установленном порядке зарегистрировал свой устав
или положение, а с момента, когда парламент принял законодательное решение о
создании территориального коллектива, наделил его правом самостоятельно решать
вопросы местного значения.
В отличие от членства в общественной организации, членом
территориальной общины индивид может стать не тогда, когда он добровольно
зафиксирует свое членство, выполняя определенные уставные требования, а тогда,
когда он родился или стал жить в том или ином населенном пункте. При этом он
должен иметь определенное недвижимое имущество в пределах этой
административно-территориальной единицы и быть плательщиком коммунальных
налогов. Правосубъектность физического лица в качестве члена территориальной
общины возникает со дня достижения 18-летнего возраста.
Отличительной чертой общественного объединения и территориальной
общины также их объектный состав - они влияют на объекты, значительно
отличаются друг от друга. Существенным отличием между объектами, на которые
влияют рассматриваемые нами субъекты, является то, что к объектам местного
самоуправления относятся не только вопросы местного значения (которые при
глобализации анализа можно признать как идентичные для этих двух видов
субъектов), но и делегированные государством полномочия.
Представляется, что в перспективе территориальная община
станет тем коллективным субъектом права, который будет характеризоваться
должной нормативной урегулированностью (законами, указами, постановлениями),
тесно взаимосвязанных с саморегулируемыми локальными (корпоративными) нормами
(уставами, положениями, решениями, принятыми самими территориальными
коллективами). Представляется, что в этом вопросе законодатель пошел правильным
путем демократических государств, закрепив в ст. 19 Закона Украины «О местном
самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 право органов местного самоуправления
на принятие уставов территориальной громады села, поселка, города, в рамках
которых могут закрепляться специфические особенности организации и деятельности
отдельных самоуправляющихся единиц. Это стало свидетельством доверия
государства к органам местной демократии и, что не менее важно, с помощью такой
локальной нормотворчества появилась реальная возможность наиболее полного учета
интересов территориальных общин.
Устав (устав, положение или хартия) территориальной общины
призван детально конкретизировать его права и обязанности, определить вид
(модель) выбранного представительного органа, его структурной и количественный
состав, порядок заключения различных договоров и соглашений, где будет
определяться процедура их утверждения и принятия, объем материальной и иной
ответственности, а также способ и условия внесения изменений в них. Подобные
"коммунальные конституции", по мнению А. А. Карлова, должны стать
действительным рабочим инструментом для депутатов и сотрудников исполнительного
аппарата, вообще громадян3.
Законодательство Украины о местном самоуправлении (в
частности, профильный Закон Украины от 21 мая 1997, ст. 19) закрепило право
территориальной общины села, поселка и города на принятие их представительными
органами на основе Конституции и в рамках этого Закона уставов соответствующих
территориальных общин. Основной целью принятия таких документов является учет
исторических, национально-культурных, социально-экономических и других
особенностей осуществления местного самоуправления определенной территориальной
общиной. Вместе с тем следует учитывать, что право - не единственный
нормативный регулятор деятельности коллективного субъекта права. Объективно
необходимым и не менее важным нормативным регулятором общественных отношений
являются те социальные нормы, которые производятся самими коллективными
объединениями, - корпоративные нормы. Они могут фиксироваться как в
факультативных актах (уставах, положениях), так и в локальных - внутренне
организационных нормах. Отсюда можно сделать вывод, что фактически реальное
положение коллективных субъектов права нормативно отражается и закрепляется как
в основных государственных законодательных актах, так и в факультативных
локальных нормах.
На основе этого представляется, что первостепенное значение в
рассматриваемом вопросе получает разработка обобщенного научного понятия
правового статуса территориальной общины. В свою очередь, представляется
необходимым, чтобы профильный закон по местном самоуправлении определял
унифицированное для всех территориальных общин сел, поселков, городов круг
полномочий, которое бы обеспечило их реальные субъективные права, гарантируя
широкую и активное участие жителей в качестве членов территориальной общины во
всех сферах местного самоуправления.
Так, социальные местные интересы каждого отдельного
гражданина и территориальной общины в целом косвенные нормами права и выступают
в роли их субъективных прав. По этому следует добавить, что если в современной
юридической литературе достаточно широко дискутируется проблема законных интересов
личности, то вопрос о законных интересов коллективных субъектов права на
общетеоретическом уровне достаточной мере еще не разработано.
По мнению Б. Гурнея, в узком понимании статус местных
коллективов означает порядок избрания членов местных ассамблей и совокупность
норм, регулирующих их деятельность. Разработка этих норм не относится к
компетенции местных представительных органов. Может иметь место и гибкая
система "основных законов", что позволяет определять статусы
относительно особенностей каждого избирательного округа или типов избирательных
округов. Установление единого статуса местных коллективов не является
ограничением идеи децентрализации, потому что "... хотя законом и
установлен одинаковый порядок, местным коллективам ... предоставляется возможность
вносить в него с учетом местных условий довольно значительные изменения".
Уже отмечалось, что территориальные общины и органы местного
самоуправления, формируются, должны выступать в качестве защитников прав
жителей членов территориальных коллективов. При этом основными направлениями
деятельности по защите прав членов территориальной общины являются:
деятельность органов местного самоуправления и органов
общественного самоуправления по обеспечению реализации прав членов
территориальной общины, включая деятельность депутатов местных советов;
личное участие членов территориальной громады в защите своих
интересов;
- Судебная защита прав членов территориальной громады.
Широкие полномочия по защите интересов членов территориальной общины
предоставлены местным советам - они обеспечивают реализацию социальных прав
граждан в сфере предоставления жилья, социального обеспечения, медицинской
помощи, образования и т.
Эффективная деятельность местных советов в защите прав членов
территориальной общины возможна при широком привлечении населения к процессу
выработки и принятия решений, формирования и учета общественного мнения
территориальных общин на уровне микрорайона, квартала и т.д., фактически
выпадает из сферы деятельности депутатов. Решение проблемы возможно на основе
Положения или Типового устава "О правовом статусе территориальных общин и
общественного самоуправления граждан в Украине". Структура территориальных
общин, по мнению Д. Я. Га-раджаева и В. А. Куранина должна включать:
а) порядок формирования органов общественного самоуправления;
б) определение роли местных советов по поддержке этих
органов;
в) полномочия (компетенцию) территориальных общин и
общественного самоуправления;
г) создание самостоятельного базы органов общественного
самоуправления на основе закрепления в законе бюджетного финансирования
деятельности этих органов.
Только в этом случае синтез права и действительной
(материальной) возможности самостоятельного решения социальных программ в
масштабе факультативных территориальных коллективов станет эффективной мерой
удовлетворения интересов жителей членов территориальной общины.
Разрабатывая вопросы определения правового статуса
территориальной общины, следует учитывать специфику этого субъекта права,
заключается, по мнению Н. И. Рудой, о том, какое организационное обеспечение
закона здесь осуществляется непосредственно самими территориальными общинами
без участия государственных органов и их должностных лиц.
Вместе с тем, нельзя не отметить и то, что полномочия
территориальных общин, за исключением форм осуществления непосредственной
демократии, в Законе Украины "О местном самоуправлении в Украине" от
21 мая 1997 прямо не регламентированы, их можно вывести косвенно из полномочий
органов местного самоуправления, сформированных территориальными общинами, и
полномочий исполнительных органов местного самоуправления.
Игнорирование правосубъектности территориальных общин -
единственного на территории социального субстрата имеет собственные интересы и
определяет социально-политической, экономической, демографическое и
культурологическое лицо территории, ее потенциал в межрегиональных
(внутригосударственных, международных, внешнеэкономических) отношениях,
является существенным "барьером "на пути становления регионализма как
государственной политики - система образующей доминанты, которая не только
определяет направления развития государственности в Украине но и эффективно
способствует демократии, стабильности и развития страны.
Поэтому неслучайно становления полноценных территориальных
общин, имеющих реальную правосубъектность находиться в центре внимания
законодателя, свидетельством чего является предусмотренное Концепцией
административной реформы в Украине задача "утверждение территориальных
общин как первичных субъектов местного самоуправления".
Немає коментарів:
Дописати коментар