Місцеве самоврядування Норвегії

Тор Хансен, професор університету Осло

Муніципалітети відіграють важливу роль у розвитку Норвегії, тому що у малонаселених регіонах необхідна та чи інша форма розпорошення місцевих адміністрацій про всій території, особливо якщо населення потребує однакового для всіх доступу до шкіл, лікарень, соціальних служб.

При цьому будь-яке намагання централізації за таких умов марна. Кожний п’ятий з норвезьких працівників зайнятий нині у місцевому господарстві, а ряд муніципалітетів має й більш високі показники у цій сфері.

У Королівстві Норвегії все правильно, куди не подивишся – країна довгожителів, населення багате, здорове та сите, чисті річки та ліси, економіка зростає, а про політики й ніхто не думає. До речі, норвежці відмовились від вступу до Європейського Союзу, а адміністративно-територіальні реформи тут проводяться доволі часто, з притаманною неквапливістю. Одним словом не країна, а еталон – дивіться та беріть приклад.

Як і у більшості скандинавських країн, політична система Норвегії має досить активний та широкий державний сектор, який з початку 70-х років минулого сторіччя створює близько половини ВВП країни. Головною рушійною силою цього процесу було бажання створити у Норвегії сильну державну загального благополуччя, тобто соціальну державу. Вона базувалася на соціально-демократичному фундаменті, однак весь післявоєнний період мала підтримку більшості політичних партій країни.

Відправною точкою цієї широкої політичної єдності була програма, яку підтримали всі політичні сили після Другої світової війни. Вона визначила цілі державної політики на десятиріччя. Хоча у цій програмі муніципальний сектор та місцева демократія навіть не згадуються як рушійна сила політики, саме знизу, з місць було висунути задачу створення соціальної держави. Зростання видатків на муніципальні служби було дуже швидким – від 8 відсотків ВВП у 1945 році до 20 відсотків на сьогоднішній день. А з врахуванням того, що ВВП помітно збільшився, це означає, що діяльність муніципального сектора розширилася дуже суттєво. Кожний п’ятий працівник нині зайнятий у місцевому господарстві, а цілий ряд муніципалітетів мають й більш високі показники у цій сфері.

Муніципальні вигоди

За виключенням сфер громадської безпеки, пенсійного забезпечення, якими управляє центральний уряд, більшість функцій щодо життєзабезпечення виконується на рівні муніципалітетів та округів. На них покладено охорону здоров’я, піклування про літніх людей, базову освіту.  Муніципалітети та округи надають дві третини всіх соціальних послуг. Досить парадоксально виглядає той факт, що саме на місцевих владах лежить головний тягар надання соціальних послуг, хоча свободи у прийнятті політичних рішень вони мають небагато. В цьому розумінні амбіції уряду дещо протирічать муніципальному самоврядуванню, і протягом післявоєнного періоду це суттєво впливало на процеси реформування органів управління на місцях.

Можна поставити запитання, чому муніципалітети (й округи) відіграють таку важливу роль у розвитку держави, для якого головною метою є відстоювання національної єдності та загальне благополуччя. Перш за все, тому що в малонаселених регіонах необхідне розсіювання місцевих адміністрацій по всій території, особливо якщо населення вимагає однакового для всіх доступу до соціальних послуг. Окрім того, ряд послуг традиційно надається муніципалітетами. Кажучи політичною мовою, будь-яке намагання децентралізації за таких умов марне. 

Муніципальне самоврядування

У норвезькій політиці концепція місцевого самоврядування вже давно вкоренилася. Сьогоднішня муніципальна система була встановлена Актом про місцеве самоврядування від 1847 року, який був суттєво переглянутий у 1993 році. Навіть не дивлячись на те, що сьогодні діє набагато більший муніципальний сектор, ніж той, який уявляли законодавці 160 років тому, формальні межі та основи самоврядування залишилися такими, як і раніше. Базовий принцип – муніципалітети можуть робити все, що не заборонено законом.

На практиці, однак, уряд може в будь-який час повпивати на діяльність місцевого самоврядування. А відміну від інших скандинавських країн та більшості європейських, місцеве самоврядування не прописане в Конституції Норвегії, і таким чином не має конституційного захисту. Акт 1847 року включає частину спеціального законодавства і може бути змінений голосуванням в парламенті в будь-який час. В принципі, такий стан дає центральній владі  великий вплив. Фактично норвезькі муніципалітети не повністю укомплектовані з деяких причин одна з яких – нерівномірність населення країни.

Норвегія має дещо фрагментарну муніципальну структуру, в тому розумінні, що дужу різняться між собою розміри територіальних одиниць. Сьогодні країна поділена на 435 муніципалітетів у 19 округах. Населення їх варіюється від 1 000 чоловік до півмільйона мешканців. Більшість населених пунктів мають населення менше 5 тисяч і тільки десять муніципалітетів мають населення більше 50 тисяч жителів.

Є суттєві відмінності у території, топографії, типі поселення та промисловій структурі. Ця фрагментарність та різноманіття роблять задачу уряду з забезпечення загального благополуччя виключно складною. Все залежить від рішень на місцях, а такі рішення краще виконують місцеві влади, які обирає населення, ніж уряд.

По-друге, політична підтримка населенням місцевих інституцій дуже велика. Виборчі програми провідних політичних партій країни містять однакові, іноді хвалебні слова підтримки місцевого самоврядування. Таке добре відношення посилюється тими обставинами, що муніципалітетами є основним каналом поповнення національної політичної еліти. За післявоєнні роки 85 відсотків депутатів парламенту мали досвід роботи в муніципалітетах. З часом цей відсоток  дещо знизився – до 75 -, що може означати деяке послаблення підтримки муніципального управління як інституції.

З іншого боку, ця потужна підтримка має причину у вигляді швидкого росту активності на місцях, особливо за останні 40 років. В той же час вона призводить до певного консерватизму щодо проведення муніципальних реформ, яких вимагають нові проблеми та зростаючі вимоги до місцевих влад. За післявоєнний період пропозиції щодо серйозних реформ у муніципальній сфері вносилися двічі. Перша хвиля вимог реформ почалася у середині 50-х, тоді кількість муніципалітетів була зменшена з 750 до нинішніх 435. Тим не менш, головна вимога реформаторів – укрупнити муніципалітети настільки, щоби у кожному було не менше 5000 жителів, не виконана й досі. Нова пропозиція щодо реформ було відправлено парламентом у „довгий ящик” навесні 1996 року. Таку ж долю мали й інші запропоновані реформи, включаючи реформування системи фінансування муніципалітетів.

Бувають, правда, й виключення. Наприклад, реформа округів у 1970-х роках. Раніше їм відводилася другорядна роль, тепер вони отримали формально рівні права з муніципалітетами. Було встановлено прямі вибори в окружні ради, надано їм право стягувати податки, покладено відповідальність за роботу середніх шкіл та лікарень. Навіть те, що росте скептицизм щодо таких змін, не означає, що нинішня ситуація швидко зміниться.

Політична мобілізація проти реформ та інших намагань контролю місцевого самоврядування мають глибоке коріння у норвезькому суспільстві. Антагонізм підігрівається тим, що називають територіальним поділом норвезької політики – конфлікт між центральними та східними регіонами з іншими, включаючи Осло. Закоренілість цього конфлікту була нещодавно продемонстрована на референдумі щодо вступу до ЄС. У всіх округах країни, за виключенням центрально-східних, переконлива більшість голосувала проти та кого вступу.

Акт політичного балансу

В результаті такого розділення уряд вимушений діяти з урахуванням як національних, так  і місцевих інтересів. Відправною точкою для найбільш серйозних реформ були наміри уряду зробити муніципалітети більш „сталими” та просто „поліпшити їхню роботу” з надання послуг населенню незалежно від місця проживання. Реформи супроводжувалися політичною риторикою про важливість сильного та міцного місцевого самоврядування.

Необхідність такого політичного балансу особливо очевидна, якщо подивитись на політичні партії, які діють на місцевому та загальнонаціональному рівнях. Довгий час після війни Робочо Партія була силою національного рівня, навіть після десятиріччя перебування у меншості. Робоча Партія  залишається домінуючою політичною силою, не дивлячись на її сьогоднішній опозиційний статус до уряду, який сформовано з християнських демократів, лібералів та Партії Центру. Ці несоціалістичні партії набагато сильніші у маленьких відділених муніципалітетах, чим у крупних центрах. Хоча ці партії мають на національному рівні підтримку всього 20 відсотків виборців, на місцевому рівні їх підтримують вдвічі більшу – 40 відсотків. Такий розподіл уповільнює проведення будь-яких реформ муніципального сектору, які можна розглядати як форму централізації, яку підтримує Робоча Партія.

Послаблення місцевої незалежності?

Постійною темою дебатів про самоврядування у Норвегії є втручання уряду у справи місцевих громад. Під час парламентського обговорення муніципальних фінансів у 1948 році, один з депутатів сказав, що „муніципалітетам вже практично нема чого контролювати”. Цю заяву на всі лади повторюють і по сьогодні. Але за цей час муніципальний сектор суттєво зріс . Наскільки реальні твердження, що незалежність місцевих влад стала мінімальною?

Втручання уряду – це післявоєнний феномен. До середини 30-х стосунки центра та регіонів були більш ліберальними. Тоді уряд створив фонд податкового вирівнювання. Нині можна говорити, що більшість з поставлених тоді цілей, досягнуто. Муніципалітети пропонують по всій країні приблизно однакові послуги. Питання у тому, чи підриває така стандартизація незалежність самоврядування.

Відповіді можуть бути різними. Основна проблема полягає у тому, що вимоги уряду не завжди супроводжуються виділення необхідних коштів. Але навіть якщо трансферти з центру весь час зростають, головні джерела доходів органів місцевого самоврядування все ж таки знаходяться на місцях – це місцеві податки. Але уряд намагається їх регулювати, задаючи граничну ставку податку. Так що казати про утискання незалежності місцевого самоврядування можна лише у сенсі фінансування, а не прамих приписів з центру.

Основний партнер

Муніципальне самоврядування це все ще актуальна ідея і важливий політичний принцип у Норвегії. У всі післявоєнні роки муніципальний сектор не тільки демонстрував свою життєву силу. Він також зміг трансформуватися у відповідності до нових цілей сучасної держави загального благополуччя. При цьому не втратив головного – своєї незалежності. Сьогодні муніципалітети діють скоріше як головний партнер центрального уряду, ніж як популісти. Це вірно, що урядовий контроль над ними посилюється, але одночасно зростає залежність уряду від муніципального сектору. А з цього боку й сама центральна влада стає більш чутливою до проблем в муніципальному секторі, якому сьогодні нема реальної альтернативи.

Ерозія демократії?

Все ж таки привид турбуватися про майбутнє місцевого самоврядування є. Особливо турбує низька активність виборців на останніх місцевих виборах. Хоча всі післявоєнні роки у них приймало участь від 70 до 80 відсотків виборців, на вибори 1995 року прийшло лише 63 відсотки. За міжнародними стандартами це все ще великий показник, але турбує, що спад великий. У той же час, цікаво, що ряд соцопитувань показує, що підтримка населенням муніципального сектору така ж висока, як і раніше. Спад активності виборців виглядає парадоксально..

Щоби його пояснити треба зрозуміти, як змінилося ставлення населення – воно все частіше сприймає муніципалітети споживацьки, як фірми, що надають послуги без ніякої політики. Партій, які представлені на місцевому рівні, стає все менше.

У короткострокові перспективі це можна пояснити  як ознаку успіху діяльності муніципалітетів, які відповідають на всі потреби та запити населення. У довгостроковій перспективі до цього треба віднестися більш серйозно. Низька активність послаблює головний зміст існування муніципалітетів – зміцнення демократії. Поки що муніципалітети далеко від цього, але вже подають тривожні сигнали.

За матеріалами сайту  http://odin.dep.no