Юрій Ганущак: «Реформи роблять навіжені»

Нинішній адміністративно-територіальний поділ Україна успадкувала ще з радянських часів. У 2005 році адміністративно-територіальну реформу авторства Романа Безсмертного намагалися здійснити помаранчеві. І за задумом, це мав бути перший крок із серйозного реформування країни. Проте тоді реформа Безсмертного провалилася, а невдовзі помаранчеві відмовилися і від усіх інших реформ, тож Україна застигла у своєму розвитку.

Нещодавно про адміністративно-територіальну реформу заговорила нинішня влада. Проект члена Партії регіонів Сергія Гриневецького, який зокрема передбачає скорочення кількості областей в Україні з 24-х до 8-ми, відразу після свого оприлюднення наразився на шквал критики, тож влада змушена була покласти його під сукно.  Чи буде прийнята адміністративно-територіальна реформа авторства Гриневецького, навіщо вона взагалі та у чому її важливість  Galnet попросив розповісти народного депутата 6-го скликання, екс-директора департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою (2007) Юрія Ганущака.

Юрію Івановичу, то у чому суть адміністративно-територіальної реформи? 

Адміністративно-територіальна реформа має зводитись до забезпечення ефективної децентралізації, себто «спускання» влади на найнижчий рівень. У нашому випадку – надання реальної влади сільській раді.

Децентралізація влади – нова сторінка в системі публічної влади в розвинутих країнах світу. Вперше  впровадження принципів децентралізації і надання усієї повноти влади «вниз»  припадає  на 80-і. рр.. ХХ століття у Франції.

Потреба у децентралізації влади виникла не сьогодні. Ще у 18 столітті було вирішено, що влада повинна бути розділена на три гілки: законодавчу, виконавчу судову. Проте у 20 столітті цей розподіл не спрацював, оскільки така система не  є збалансованою.

Яскравий приклад тому – Гітлер, який прийшов до влади цілком законно (отримавши одну гілку влади – авт.). Оскільки противаг від інших гілок влади у Німеччині не було, Гітлер зумів однією гілкою влади паралізувати усі інші. Така ж ситуація зараз у Білорусі, схиляється до авторитаризму і Україна.

Як децентралізація влади може вирішити цю проблему?

Усе дуже просто. Що зробили після Другої світової війни американці? Вони побудували Німеччину таким чином, щоб вона  більше ніколи не змогла повторити свою історію. Вони зробили її федерацією, де землі (автономні області – авт.) маючи право законотворчості і власний адміністративний апарат, незалежний від Берліну, не дають можливості відновлення авторитаризму.

Щоправда, у такій децентралізації влади, яка в Німеччині існувала до середини 80-х, почали з’являтися негативні явища. Вони полягають у тому, що кожна окрема земля є закритою системою і погано взаємодіє з іншими.

Власне тому і почалась розробка сучасної теорії децентралізації, яка передбачає надання влади законом усім можливим адміністративним рівням. Найнижчий рівень – це надання влади громаді міста або села, де реалізуються 90 % послуг безпосередньо людям, середній рівень – влада надається  районним центрам, і на вищому – органам області.

При такому розподілі влади ці ланки не конкурують одна з одною, тому що на кожному рівні мають повноваження наділені  безпосередньо  законом. Також децентралізація передбачає, що податки прив’язуються до території. І в першу чергу це плата за землю, яка, на мою думку, є найбільш справедливим податком. Цікаво й те, що ставки податку регулюються місцевою владою.

Чому принципи децентралізації не діють в Україні?

Де-факто, ми ще у 90-х роках ратифікували Європейську Хартію місцевого самоврядування, де фундаментом є принципи децентралізації.  І там написано, що місцеве самоврядування є спроможністю місцевої влади, вирішувати питання публічного характеру. Ключове слово — спроможність.

Адміністративний поділ в Україні є  і, до речі, дуже вдалий, а от  влади на місцях – немає, оскільки адміністративна-територіальна реформа так і не зроблена.

Я вважаю, що Україна у цій реформі перезріла, адже у нас немає реальної децентралізації влади. Так, місцева влада протистоїть усій потузі  правоохоронних  органів, які призначаються з гори, а насправді вона мала би  їх призначати. Реальна децентралізація полягає у тому, що місцева влада наділяється також бюджетною автономією, де гроші йдуть за повноваженнями.

Тобто децентралізація передбачає, що, наприклад, село Малі Грибовичі гроші має отримувати  напряму з Києва?

Сьогодні в Україні близько 11 тис. сільських рад. Більшість із них не має дитячих садочків, тобто цю функцію за них вирішують  інші сільради. Чверть сільрад в Україні має населення менше 200 чоловік, а власний бюджет розвитку мають тільки сільради, які налічують більше п’яти тисяч мешканців. Маленькі сільські ради на зразок тих, які ви навели, ні фінансово ні інфраструктурно, ні кадрово неспроможні це робити.

І ось тут ми впираємось у  центральне питання – навіщо взагалі реформувати існуючу систему і робити  її децентралізованою. Це можна пояснити поняттям спроможності. Спроможності здійснювати усі функції, які покладені на територію.

 Власне адміністративно-територіальна реформа покликана створити нову систему контролю і систему індикаторів успіху, які будуть показувати, наскільки успішною є діяльність  влади на місцях. Також реформа має визначити, як фінансово  підтримувати і забезпечувати усім необхідним нові центри концентрації влади, які будуть наділені усіма повноваженнями. І ключове слово – будуть спроможні її реалізувати. Усі ці питання перебувають у руслі реформи децентралізації, яка має перетряхнути  державний апарат, як казав Лукашенко.

Ми з вами  практично впритул приблизились до концепції цієї реформи авторства регіонала Сергія Гриневецького, який пропонує зменшити кількість областей України до восьми. Як ви ставитесь до його ідеї?

Як на мене, то це помилка. Теорія каже, що  якщо ти будуєш скелет держави, то він має бути фундаментом, а не навпаки обтяжувати саму себе. Теорія також говорить, що якщо на території є 3 млн. населення, то вона може самоорганізовуватись. Тобто країна, яка має три мільйони, має усі атрибути країни. Ці  ж вісім регіонів, навпаки, можуть дезорганізувати усю нашу територію. Для нас це небезпечно, тим паче, коли ми маємо під боком дуже агресивного сусіда.

Є й інші елементи дезорганізації, які на мою думку, мають місце в Україні. Немає нічого легшого, ніж знайти джерело дезорганізації у вигляді ірраціональних чинників, якими є етнічність, релігія і мова.

Західні країни, наприклад, під парасолькою прав людини впроваджують чужорідні елементи на території інших країн для того аби послабити життєву енергію країни-опонента. У цьому найкращі результати, свого часу мав  Радянський союз і Франція. Наприклад, Франція наполегливо змушувала сусідні країни ратифікувати Хартію регіональних мов, а от сама її не ратифікувала. Саме тому у сусідів Франції є купа проблем, пов’язаних із сепаратизмом, а в неї — немає. Ви щось чули про басків у Франції? Я, ні, бо вони усі франкофони, і французька мова — домінуюча.

Таким чином, навіть, якщо територія економічно самодостатня  достатньо пустити  ірраціональний вірус, і країні гаплик, вона буде розчленованою.

Виходить, що  крім ризиків реформа Гриневецького нічого не несе?

Так, це фікція, імітація. І я можу лише здогадуватись, чому вона отримала успіх. Як на мене, то вона могла сподобатись Президенту або його оточенню  у разі створення двопалатної  Верховної Ради, де йому потрібна більшість. При нинішньому територіальному поділі він її не отримає, адже розстановка сил буде 16: 9, де 16 – проукраїнські області, а 9 голосують  за регіоналів.
У випадку восьми областей це співвідношення буде 5: 4 вже на користь «регіонів», де АР Крим зіграє вирішальну роль. Але це найгірший варіант.

Пропозиція об’єднати  регіони вже отримала шквал несприйняття регіональної еліти. І весь цей шквал був перенесений на реформу як таку.  Отож зараз стоїть питання: а давайте заморозимо реформу взагалі. У той час, коли реформа нижніх рівнів перезріла, коли гостро стоїть питання створення спроможної громади і адекватного субрегіонального рівня – району, ми знову крокуємо назад.

Попри те, є варіант прийняти цю реформу у моїй розробці. Вона вже лежить на столі у Президента. Однак рішення він наразі не прийняв.

Чи включає  законопроект Гриневецького реформування нижніх рівнів,  які пропонуєте ви?

Так, справді, у його версії є реформування регіонального і субрегіонального рівня. Але те, що пропоную я,  не передбачає ніяких змін областей з 24-х на 8-м чи якось інакше. Я певен, що у цьому немає жодної потреби. Зараз поясню.

Існує європейська система – так звана «розмітка»  території: Нац 1, Нац 2, Нац 3,  які визначають оптимальну кількість населення на тому чи іншому рівні.

Нац. 1 – 3 млн. населення – державне утворення.

Нац – 2 – від 800тис. до 3 млн.  – регіональний рівень (область). ЄС каже, що це найкращий рівень для того щоби акумулювати кошти і здійснювати регіональний розвиток. От якраз усі області в Україні мають достатню кількість людей, не забагато і не замало, для того щоб мати можливість сконцентрувати кошти для вирішення своїх проблем, що і називається регіональним розвитком.

Нац 3 — субрегіональний рівень, райони, де найкраще реалізуються функції охорони здоров’я. На цьому рівні здійснюються страхові виплати і так далі, а вищі рівні лише координують його діяльність.

Давайте я наведу приклад: от лікарня  обслуговує район з населенням 20 тисяч людей, і візьмемо хірургічний відділ, де є хірург, який ріже раз на два тижні. Частіше не виходить, бо не  хворіють люди. Чи буде в такого хірурга досвід? Ні. Треба мінімум 150 тис. тисяч населення, аби частота випадків, що потребують хірургічного втручання, давала б змогу хірургу робити операції кілька разів на день. Саме така кількість населення у районі дозволяє сконцентрувати необхідне обладнання, нормальні бригади і т. д.

Ви вже ведете мову про медичну реформу?

Справа   у тому, що реформа медицини  нерозривно пов’язана з адміністративно-територіальною.  І їх треба було б робити синхронно.  Бо ціллю медичної реформи  є налагодити управління. Але цього, на жаль, люди, які почали рухати та оптимізувати медичні заклади, не знали. Вони взяли лише медичний аспект впровадження медичних протоколів і лікарських формулярів, що, до речі, є правильно. Але вони геть випустили з уваги управлінський аспект – розміщення на просторі медичних установ. І зараз, як ви знаєте, медична реформа зайшла в глухий кут.

Головні лікарі у районах не можуть надавати належного обслуговування, але ж про це ніхто не скаже. У начальника управління індикатором є те, що люди не хворіють, а у головного лікаря – аби дали гроші. Чим більше хворих, тим краще. Саме тому медичний округ має бути набагато більший, ніж він є зараз. І він має відповідати –  територіальній одиниці Нац 3.  Все має починатись з системи управління бюджетними установами, які розташовані найближче до людей. В першу чергу це середня освіта і благоустрій територій. Ми вже довели, що сільська рада того  не потягне.

Варто загадати, як цю проблеми вирішували поляки у 70-і роки. Вони пішли  соціальним шляхом, коли громадою вважається територія, яка має школу, лікарню, садочок і т.д.  Але цей шлях не підходить Україні бо ми маємо 30% населення у сільській місцевості, яке є вразливе перед глобальними викликами

Що ви маєте на увазі?

Найбільшим глобальним викликом для села є те, що воно потребує лише 10 відсотків робочих рук з тих, що проживають там зараз. Вирішити його можна двома шляхами. Перший – не робити нічого, і тоді ця проблема розсмокчеться саме по собі. Другий — латиноамериканський сценарій, при якому міста будуть оточені нетрями. Бо селянин, який переїжджає у місто, міським мешканцем не стає. Цим шляхом зараз ідуть росіяни, і  в них в межах Москви вже проживає 30% всього населення.

Нетрі — це хаотична забудова навколо міст з відповідною інфраструктурою, відповідною культурою від селян. Ці люди лише в третьому четвертому поколінні стають містянами, тобто людьми, які мають певні соціальні обов’язки перед суспільством. Тобто не сидіти вдома і дивитись телевізор, а прийти на футбольний матч, сходити в театр. Щодо них вживається навіть відповідний термін «рагуль». Мені, звісно, не хотілося б так їх називати але…є цьому сенс.

Ми з вами вже безпосередньо торкаємось проблем, які є  сільській місцевості. Як ви вважаєте, що реформа децентралізації  має принести в село?

Для того щоб село не вимерло остаточно, потрібно йти шляхом: живеш у селі — працюєш в місті. В Європі з села люди не виселяються. І для того, щоби таке було і в нас, потрібно в селі створити інфраструктуру,  яка є у місті: освітлення, каналізація тощо. Якщо ж нічого не робити, то село і далі буде деградувати, і жоден бізнес там не піде.

Ця реформа може допомогти  підняттю бізнесу в селі?

Як показує статистика, бізнес починається на тій території, де  населення становить 3,5 тис. і більше. Це, щоб ви розуміли, 50-70% сільських громад вилітають у трубу. Тим паче зараз, коли передбачені занадто високі адміністративні бар’єри для початку ведення бізнесу. Тут, на Львівщині, є лише близько 20 населених пунктів, де є перспектива народження бізнесу. Таким чином ми з вами потихеньку наближаємось до тієї моделі, яка буде впроваджуватись в Україні.

Що це за модель?

Називається вона соціальна-економічна. Згідно з цією моделлю будуть  формуватись  громади, як орган влади навколо міста, селища і в крайньому випадку села, якщо це село достатньо велике.

Цю модель пропонує Гриневецький?

Ні, в його реформі такого нема. Я говорю про концепцію реформи самоврядування, яка зроблена нами під час урядування Юлії Тимошенко. Зараз цей проект лежить на столі у Президента.

Цю реформу намагались зіпсувати, як же ж так, її написали ворожі хлопці. Коли ж регіонали почали розбиратись, три роки прокрутились, але виявилось, що математику не обдуриш. Якщо теорему придумали вороги, це ще не означає, що вона не вірна.

Свого часу Роман Бесмертний теж пропонував свою концепцію реформи місцевого самоврядування. В чому її  відмінність від вашої?

Він пропонував соціальну модель. Він брав за основу польську «гміну», це те про що ми говорили, про нетрі.  Громада має право на самоврядування, коли має набір необхідних бюджетних установ – освітніх, медичних, і т.д. Але ця модель не гарантує життєздатності громади. Бо людям в першу чергу потрібні не бюджетні установи, а робота. Тобто думка, про те, що якщо в селі нема школи, то село загине — це неправда. Починаємо спочатку: немає роботи – немає молодих сімей  – немає дітей – немає школи – немає села.

Тому наше завдання зробити так, щоб молоді сім’ї не виїжджали зі своїх населених пунктів, а для цього молодь треба забезпечувати роботою у радіусі 15-20 км. Так от, Україна у цьому відношенні дуже навіть не погана, тому що Україна в стародавні часи формувалася, як країна транзиту, і кожні 30 км було місце ночівлі — там зароджувались містечка. Якщо ви подивитесь на сучасні магістралі, вони саме таким чином і розташовані. І ми якраз і хочемо відновити колишню карту, яка була до Хрущова.

На Тернопільщині це відновлення усіх колишніх районів, в Хмельницькій області теж, і в Львівській. Не треба мати ілюзій, що після впровадження цієї реформи одразу все буде добре. Але через 10 років можна буде побачити перші зміни.

Після реформи сільська громада, яка буде наділена усією повнотою влади, налічуватиме 9 тис. населення. Це там, де планується первинна переробка сільськогосподарської продукції.

Чи є якісь новаторські речі, які передбачені вашою реформою?

Ну, хіба що повернення до того, що в кожному селі треба поставити старосту.

Старосту, навіщо?

Так, тому що голова громади це той, який її очолює і який отримує надану законом владу. Відповідно, уся потуга правоохоронної системи працюватиме на нього. Але по селах потрібне око. Тому що це периферія, тому що люди захочуть мати елемент цієї влади. Отож староста має бути безпосередньо від людей. В цьому випадку  староста не є владою, а лише представником, який працює за контрактом. Староста – не є державним службовцем, він є незалежним. Це людина  з відповідним набором функцій, одна з яких є присікання правопорушень: зупинити бійку між сусідами, звалення сміття у неналежному місті, допомога з оформленням документів, а найголовніше це зворотній зв’язок.

Також староста є елементом контролю, що є важливою складовою місцевого самоврядування. Іншим великим елементом є обласні адміністрації, інших варіантів немає. У Франції, вони називаються – префектурою. Голова адміністрації, як правило є підготовленим бюрократом, якого  міняють раз за декілька років. І він має повноваження – місяць, щоб зупинити будь-який акт місцевого самоврядування. Він подає до суду, і суд усе вирішує. Контроль дисциплінує місцеву владу, і дає можливість їй розвиватися.

Які ви використовуєте назви одиниць у своїй реформі? Це райони, округи чи щось інше?

Ті, які передбачені Конституцією. Єдине, що тут плутають поняття громада. Під громадою, я розумію район області поділити на 2. Повноваження громади – це ті повноваження, які передбачені за районом. А район я пропоную назвати – округ, хоча б через те, що єдина адекватна назва для Севастополя – це спеціальний округ Севастополь. Якщо колись буде нова редакція Конституції, то я буду наполягати, щоб там був прописаний округ.

Якщо влада вирішить підтримати вашу реформу, що буде робити опозиція?

Однозначно буде підтримувати. Тому що це є світоглядна річ. Це не є гра, це є організація правил гри. Тут немає такого допомогти владі, бо цей законопроект був внесений опозиційним Ганущаком.

До слова, в Грузії провели таку реформу в одну мить, зробивши 1,5 тис. сільських рад 69 муніципалітетів. Це єдина реформа, яка не підлягала сумніву після того, коли змінився уряд, тобто прийшов Іванішвілі. Питання щоби її відмінити, навіть не стояло.

У Польщі була складніша ситуація, коли з 49 воєводств треба було зробити 12 по плану, а вийшло 16. Складність полягала, у тому щоб переколошматити регіональну еліту. Нічого, зробили за півроку. Але у них,  звісно, ситуація була критична, у іншому випадку їх би не прийняли в ЄС. У нас же це здійснити дуже легко, адже на регіональному рівні Україна вже готова вступати в ЄС.

Я, проте, сумніваюся, що ця реформа може бути здійснена при цій владі. Бо для реформування потрібні навіжені, розумієте, навіжені. Коли ми робили бюджетний кодекс Юля Володимирівна такою і була, вона хотіла цього понад усе. Вона дуже ризикувала, а я збоку лише допомагав. І для впровадження цієї реформи теж потрібні навіжені. Я їх щось не бачу в оточенні Президента.

І на останок, скажіть, які, на вашу думку, важливі реформи потрібно першочергово провести в Україні?

Пенсійна, бо те що проведено, то не реформа. Вона не докінчена, вона не зрозуміла, вона не працює як система. Знову ж таки, реформа правоохоронної системи і судової влади, але це вже поза межами моєї компетенції. В Україні є люди, які це знають краще. Як кажуть, якщо в болоті відкривається шлюз, то річка, яка замулена, в кінці кінців прочищається.

Розмовляв Дмитро Бобрицький