ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА, ЇЇ ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ, ПОВНОВАЖЕННЯ, ФОРМИ РОБОТИ

Територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Територіальна громада — спільнота мешканців, жителів населених пунктів (сіл, селищ, міст), об'єднана загальними інтересами власного життєзабезпечення, самостійного, в межах законів, вирішення питань місцевого значення як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Відповідно до Конституції України (ст.7), закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.71) держава гарантує територіальній громаді право самостійно реалізувати свої повноваження [1, ст.5; 2, ст.82].

Органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені законодавством до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випадках, передбачених законом.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси громадян, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з приводу визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

1. ЕВОЛЮЦІЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ В УКРАЇНІ

Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: "... про початок походження цієї установи ми не знаходим жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам'ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов'янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об'єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів" [10, с.45].

Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися "мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної", як внаслідок поділу родин "рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду" [5, с.352]. За М.Грушевським, "сільській групі "родів" - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - "вервь". Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови" [5, с.360].

"Руська Правда" вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що "Руська Правда" прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в "Руській Правді" [6, с.236]. У багатьох статтях "Руська Правда" накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено [8, с.404, 434]. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.

М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін "вервь" писав: "... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв'ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви "сотня" не тільки в міському, але і в провінціальному поділі" [3, с.79].

Згодом, як підкреслює С.Юшков, "вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади" [12, с.73, 74].

Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.

Наприкінці ХІХ ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: "... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий" [9, с.175].

2. СУТНІСТЬ ТА ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції.

Так для забезпечення правопорядку в громаді, безпеки її членів, збереження майна у селах та містах створювали спеціальну поліцейську службу. Традиційним гарантом правопорядку була також нічна варта, відома в Україні повсюдно ще з часів необхідної оборони громади від зовнішнього нападу. К.Левицький, який приділяв територіальній громаді велику увагу, у своїй праці "Наш закон громадський..." писав, що, згідно з громадським статусом, "нічна варта повинна була сторожувати від весни до осені (від Великодня до Михайла) з 12 год. вечора до 5 год. ранку, а взимку і напровесні (від Михайла до Великодня) - з 11 год вечора до 6 год ранку" [7, с.98]. Виявляючи порушення громадського порядку, особливо злодіїв, чи коли траплялася пожежа, село сповіщали дзвоном, рідше ударом у залізну рейку або іншим відомим у селі сигналом.

Господарська функція територіальної громади диктувалася її відповідним способом виробництва та економічною базою. Територіальні громади володіли маєтками і майном. Громадським маєтком вважалися ті об'єкти, прибуток з яких йшов на потреби й видатки всіх односельців - членів громади, а громадським майном - речі, що служили кожному членові громади. Сюди входили "польова власність" (орні землі, сінокоси, полонини, толоки, городи, сади, пасіки, стави) і будівлі (громадська хата, школа, церква, плебанія, корчма, тюрма, шпихлір, млин, сукновальня тощо). До особливо важливих будівель громад ХVІІІ ст. належали громадські шпихліри - зернові сховища для матеріальної допомоги сільським і міським громадам, відомі по всій Україні, особливо в часи передновку або голоду.

У господарському житті українців побутував прадавній, відомий усім слов'янським народам звичай взаємодопомоги. Учені-етнографи бачать його зародження ще в родовому суспільстві, коли діяв обов'язок допомоги членам свого роду. З часом цей обов'язок трансформувався у добровільну участь у спілках взаємодопомоги сусідніх сімей. Така добровільність освятилася звичаєм, а тому члени громади сприймали взаємодопомогу певною мірою як обов'язок [4, с.121].

Поширеною формою взаємодопомоги в господарській діяльності територіальної громади можна вважати супрягу. Вона виражалась у тимчасовій спілці двох господарів (найчастіше сусідів), які не мали достатньої кількості робочої худоби, а тому були змушені її з'єднувати на час певних робіт.

Крім супряги, стародавньою формою взаємодопомоги під час виконання термінових або трудомістких робіт була толока. Ця форма праці є поширена в багатьох народів і виникла вона, безперечно, з появою громади.

Сходилися на толоку найчастіше після попереднього запрошення господарями. Не піти на толоку - означало образити господаря [11, с.87].

В Україні толокою переважно збирали хліб, сіно, будували хати, громадські будівлі (церкву, школу, "гміну" тощо).

Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист.

Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування.

І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст.140) закріпила: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" [1, с.66].

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятий відповідно до Конституції України та Європейської Хартії про місцеве самоврядування 21 травня 1997 р. визначає територіальну громаду як жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (2, с.3).

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.

У формі місцевого референдуму територіальної громади вирішують питання місцевого значення шляхом прямого волевиявлення громадян, які належать до відповідних громад. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами, до відання територіальних громад. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими до виконання на території громади. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються тільки референдумом, визначаються законом про референдуми.

У формі загальних зборів громадян, що є виразом їх безпосередньої участі у розв'язанні питань місцевого значення, можуть вирішуватися питання, передбачені законом "Про місцеве самоврядування в Україні" і Статутом територіальної громади.

Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності, стають змістом їхньої роботи.

У формі місцевої ініціативи члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, віднесеного до відання територіальної громади. Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або Статутом територіальної громади. Питання місцевої ініціативи, внесенні на розгляд ради у встановленому порядку, підлягають обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи.

Територіальна громада відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.13) має право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть їх заслуховувати, вносити пропозиції щодо питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Громадські слухання повинні проводити не рідше одного разу на рік. Пропозиції, внесені за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

3. ПОВНОВАЖЕННЯ ТА ФОРМИ РОБОТИ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

Важливе значення для активізації діяльності територіальної громади, удосконалення її діяльності та правового регулювання має статут територіальної громади. Крім того що статут регулює безпосередньо діяльність громади у вищезгаданих формах, він сприятиме формуванню територіальної громади як суб’єкта самоврядування.

Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування також і через відповідні органи самоврядування: ради як представницькі органи громади, виконавчі органи рад через сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого, виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на 4 роки депутатів сільської, селищної, міської рад.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, законом "Про місцеве самоврядування в Україні".

Стаття 26 закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад [2, 17-23].

Основною формою роботи сільської, селищної, міської ради є сесія. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менш ніж один раз на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більш ніж половина депутатів від загального складу ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вносити сільські, селищні, міські голови, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет ради.

Порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. Рішення ради підписуються сільським, селищним, міським головою, у разі його відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради.

Структурними підрозділами ради є постійні комісії, що обираються радою з числа депутатів на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного й культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм та бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського й соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони попередньо розглядають кандидатури осіб, яких пропонують для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Постійні комісії за дорученням ради, голови, заступника голови міської, районної в місті, секретаря сільської, селищної, міської ради або з власної ініціативи вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних відповідній раді та виконавчому комітету органів, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб. За результатами перевірки вони подають рекомендації на розгляд керівників цих органів чи підприємств, установ, організацій, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради.

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії, який скликає і веде її засідання, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організовує роботу з реалізації висновків і рекомендацій комісії.

Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш ніж половина загального складу комісії.

Після вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки та рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і які підписує голова, а в разі його відсутності - заступник голови або секретар комісії.

Рекомендації комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановленим ними строк.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, розглядаються постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами постійних комісій.

Кількість постійних комісій, їх функціональна спрямованість та порядок організації роботи визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджуються радою.

Місцева рада, що контролює конкретно визначені радою питання, які належать до повноважень місцевого самоврядування, з числа своїх депутатів обирає тимчасові контрольні комісії. Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву й завдання, персональний склад комісії та її голову вважають прийнятим, якщо за це проголосувала не менше ніж одна третина депутатів від загального складу ради. Засідання тимчасових контрольних комісій ради, як правило, закриті. Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

Важливу роль у громаді села, селища, міста відіграє депутат ради. Від діяльності депутатів у раді, її органах, у виборчих округах залежить ефективність функціонування ради, а також стан справ у громаді. Відповідно до закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.49) "депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечує його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради" [2, с.62].

На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Депутат має право звернутися із запитом до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення) - також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради. Орган або посадова особа, до яких звернено запит, зобов'язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановленими радою відповідно до закону. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.

Територіальні громади здійснюють місцеве самоврядування через виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, виконавчими органами рад є виконавчі комітети. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно - сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольний відповідним органом виконавчої влади (такою компетенцією він наділений відповідно до ст.52 Закону про місцеве самоврядування в Україні) [2, ст.23-45].

Виконавчий комітет ради попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від його загального складу.

Відзначимо, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради, виконавчий орган ради може не створюватися, а його функції (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) виконує сільський голова одноособово.

Сільські, селищні, міські ради у межах затверджених ними структур і штатів створюють підзвітні і підконтрольні їм та їхнім виконавчим комітетам відділи, управління та інші виконавчі органи. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Необхідно також врахувати, що територіальні громади через сільські, селищні, міські, районні в місті ради можуть дозволяти з ініціативи жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Правовий статус, порядок організації та діяльність органів самоорганізації населення за місцем проживання визначаються законом України.

ВИСНОВКИ

Органи місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об’єднуватись в асоціації та інші форми добровільних об'єднань, які підлягають реєстрації в органах Міністерства юстиції України. Органи місцевого самоврядування та їхні асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування. Однак асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можна передавати повноваження органів місцевого самоврядування.

Для здійснення місцевого самоврядування територіальні громади в Україні наділені відповідними матеріальними ресурсами. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (в тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Відзначимо також, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста. Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Просвіта, 1996.

2. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні. Офіційне видання. - К.: Парламентське вид-во, 1997.

3. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - К., 1907.

4. Горинь Г. Громадський побут сільського населення Українських Карпат (ХІХ - 30-ті роки ХХ ст.). - К.: Наук. думка, 1993.

5. Грушевський М. Історія України-Руси: В 11 т. - К.: Наук. думка, 1991.

6. Довженок В.Й. Землеробство Древньої Русі. - К., 1961.

7. Левицький К. Наш закон громадський, або які ми маємо права і повинності в громаді. - Львів: "Просвіта", 1884.

8. Правда Русская. - М.;Л.: Изд-во АН СССР, 1940. - Т.1(Тексты)

9. Франко І. Що таке громада і чим вона повинна бути? // Зібр.творів: У 50 т. - К.,1985. - Т.44 кн.1.

10. Черкаський І. Громадський (копний) суд на Україні-Русі ХVІ - ХVІІІ ст.: Праці комісії. - К.,1928.

11. Шевченко Л. Звичаї, пов'язані з закладанням будівлі // Первісне громадянство та його пережитки на Україні. - К.,1926.

12. Юшков С. В. Русская Правда: происхождение, источники, её значение. - М., 1950.

http://referat-ok.com.ua/sociologiya/teritorialna-gromada-jiji-osnovni-funkciji-povnovazhennya-formi-roboti