Рада
Європи є єдиною ММУО, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо
займається проблемами місцевого самоврядування. Вона розробила перший документ
у цій сфері — Європейську хартію про місцеве самоврядування (далі — Хартія) 2,
поява якого була спричинена посиленням різнорівневої інтеграції, у тому числі й
на локально-регіональному рівні, що привело до необхідності зіставлення систем
управління місцевих органів у різних країнах й пошуку уніфікованих підходів до
їх подальшого розвитку.
Розроблялася
Хартія з 1968 p., коли створена РЄ Постійна конференція місцевої і регіональної
влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано на
Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.)
виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого
самоврядування. Хартія розроблялася 17 років, у червні 1985 р. її було схвалено
урядами 23 держав і відкрито до підписання членами РЄ з 15 жовтня 1985 р.
Відносна "молодість" цього документа, як і тривалий період його
розробки, свідчать про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної
влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку
України, а й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних
систем, зокрема у країнах Західної Європи.
Спрямовані
на захист і посилення незалежності місцевої влади в різних країнах Європи
положення цього документа є значним внеском у закладення основ такої Європи,
яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід
враховувати, що в понад піввіковій історії РЄ ця Хартія є одним з небагатьох
документів, що має своєю метою сприяти урядам країн-учасниць у виробленні
загальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим самоврядуванням.
Про
пильну увагу РЄ до становлення і функціонування системи місцевого
самоврядування в державах-членах як важливого інструменту демократичного
розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт,
що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 (1995) від 26 вересня 1995
р.1 щодо вступу України до цієї організації самий процес вступу ув'язувався з
виконанням 13 обов'язків і 10 зобов'язань, які підлягали виконанню і важливе
місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно
до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політику
України з захисту прав людини, рамкового документа про правову й судову
реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного та цивільно-процесуального
кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося
реформуванню системи місцевого самоврядування (на той період для України читай:
її легалізації і легітимації).
Це
мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифікації, протягом одного року
після вступу України в Раду Європи цілого ряду документів РЄ — Хартії про
регіональні мови й мови національних меншин, Європейської Соціальної Хартії і
Хартії місцевого самоврядування — і здійсненні відповідної політики згідно з принципами
цих хартій. Таким чином, ця Хартія є одним з основних наріжних елементів у
загальнодемократичних процесах європейської інтеграції, без чітко вираженого
визнання і подальшої реалізації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.
Слід
зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за
виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів
РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції з цього приводу вже є).
Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української парламентської
делегації у складі 12 чоловік мають звітувати перед Юридичним Комітетом про хід
виконання взятих зобов'язань.
Систематичне
й логічне тлумачення положень цього документа дає підставу вважати, що,
вступивши до РЄ в листопаді 1995 p., Україна вже з цього моменту мала визнати й
імплементувати положення Хартії як міжнародно-правові стандарти для розвитку
системи місцевого самоврядування на своїй території. Так само правомірно
стверджувати, що, готуючись до вступу в члени РЄ, Україна мала усвідомлювати
важливість цього й інших документів і вже до свого вступу в цю організацію
діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.
Цим
пояснюється пильна увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого
самоврядування, до спроб усвідомити й порівняти її положення зі сформованими
реаліями. Слід зазначити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості
цього документа. Останній характеризують як "стандарт місцевої демократії
для країн-членів Ради Європи", "еталон у вирішенні питань місцевого
самоврядування для всіх держав-членів європейської співдружності"2,
"один з результатів інтеїрадійних процесів, що проходять у Західній
Європі" співвідносять з ним "правовий простір муніципальної
діяльності на сучасному етапі демократичного реформування".
Проаналізуємо
основні положення Хартії, що носять характер міжнародних стандартів, які мають
як загальне значення для становлення, розвитку і функціонування системи
місцевого самоврядування, так і профільне — у контексті їх реалізації в
законодавстві України. Хартія складається з Преамбули та 18 статей, об'єднаних
в три частини. Перша частина є основною (ста-тутарною), дві інші носять
процесуальний (технологічний) характер.
У
Преамбулі містяться концептуальні положення, що пояснюють мотиви прийняття
державами-членами РЄ цього документа і їхнє ставлення до локальної демократії.
Тут необхідно, насамперед, виділити головну позицію держав-членів РЄ, яка
полягає в тому, що органи місцевого самоврядування є однією з основ будь-якого
демократичного устрою. Вони також вважають, що право громадян брати участь в
управлінні державними справами не тільки належить до демократичних принципів,
але воно може бути безпосередньо здійснено саме на місцевому рівні. Тут же
констатується, що захист і зміцнення місцевого самоврядування в різних
європейських країнах являють собою значний внесок у побудову нової Європи на
принципах демократії і децентралізації влади. А це припускає існування місцевих
органів самоврядування, що наділені уповноваженими для прийняття рішень
органами, утвореними демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо
своєї компетенції, порядку її здійснення і необхідних для цього засобів.
Основоположне
значення має положення, яке міститься у ст. 2 Хартії і проголошує про те, що
принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві або в
конституції країни. Слід зазначити, що, реалізуючи положення Хартії, у ст. 7
Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве
самоврядування.
Понятійний
характер має ст. З Хартії, що містить визначення місцевого самоврядування і
включає основні підходи і принципи автономії місцевих влад і їхні
взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії.
"Під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність
органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ
і управляти нею, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в
інтересах місцевого населення". Виходячи з раніше досліджених підходів до
місцевого самоврядування в Україні можна дійти кількох висновків. По-перше, в
основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає,
насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати,
тобто фактично реалізовувати значну частину державних справ. Отже, питання
місцевого значення як специфічний об'єкт локальної демократії не визначаються і
не виділяються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де
говориться, що державні справи мають вирішуватися в інтересах місцевого
населення. По-друге, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно
до Хартії, виступає не територіальна громада, а органи місцевого
самоврядування.
Визначення
місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково сприйнято ст. 2 Закону
України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p.,
особливо в частині розуміння місцевого самоврядування як "права і реальної
здатності" суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання.
Правда... таким суб'єктом в Україні є саме територіальна громада.
У
ч. 2 ст. З Хартії закріплюється перелік суб'єктів місцевого самоврядування, що
реалізують безпосередньо або опосередковано самоврядні повноваження
територіальних громад. "Це право здійснюється радами або зборами, що
складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і
загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні й виконавчі
органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або
якусь іншу форму прямої участі громадян там, де це допускається законом".
Слід зазначити, що ці положення в основному відповідають статтям 140,141,143
Конституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 Закону України від 21 травня 1997
p., але знову ж таки вони не містять вказівки на первинний суб'єкт місцевого
самоврядування, яким в Україні є фактично територіальна громада. Уявляється, що
це нівелює її ініціативну роль як у становленні локальної демократії, так і в
її реалізації. Отже, можна зазначити, що конституційні й законодавчі
формулювання місцевого самоврядування в Україні відрізняються більшою
деталізацією і конкретизацією ролі територіального співтовариства як первинного
суб'єкта місцевого самоврядування.
Принципове
значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції місцевого
самоврядування, а також відбиті процеси її становлення і динаміки: тут,
по-перше, чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його
повноважень від суверенної державної влади: "Основні повноваження місцевого
самоврядування встановлюються конституцією або законом. Разом з тим це
положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до
закону окремих конкретних повноважень". Слід нагадати, що ці вимоги в
Україні дотримані. Конституція України закріплює основні повноваження місцевого
самоврядування, вони деталізовані і конкретизовані в профільному Законі України
від 21 травня 1997 р. Крім того, у поточних законах України закріплені окремі
повноваження органів місцевого самоврядування (наприклад, у законах України
"Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 p., "Про вибори
народних депутатів України" від 25 жовтня 2004 р. та ін.).
По-друге,
встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в
межах власної компетенції; "Органи місцевого самоврядування в рамках,
визначених законом, мають певну свободу дій для здійснення власних ініціатив з
будь-якого питання, що не виключено з їхньої компетенції і не віднесено до
компетенції іншого органу влади". Цій вимозі відповідає положення ст. 4
профільного Закону України від 21 травня 1997 p., що закріплює, серед основних
принципів місцевого самоврядування, принцип правової, організаційної і
матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та
іншими законами.
По-третє,
закріплюються принципи оптимальної децентралізації і реальної керованості
території: "Здійснення державних повноважень, як правило, має в основному
покладатися на органи влади, найбільш близькі громадянам. Надання будь-яких з
цих повноважень іншому органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і
природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії".
Реалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів
місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоврядними
повноваженнями й можливістю наділення їх делегованими повноваженнями
(повноваженнями виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II
"Організаційно-правова основа місцевого самоврядування" Закону
України від 21 травня 1997 p.).
По-четверте,
визначаються обсяг повноважень органом місцевого самоврядування і підстави їх
обмеження і скасування: "Надані органам місцевого самоврядування
повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть
заперечуватися або обмежуватися іншим органом влади, центральним або
регіональним, тільки в рамках, установлених законом". Ця вимога Хартії
знайшла свій відбиток у ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 p., що
регламентує загальну компетенцію сільських, селищних і міських рад. У ній
закріплюється, що ці ради правоспроможні розглядати й вирішувати питання,
віднесені Конституцією України, даним й іншими законами до їхнього ведення.
Крім того, при регламентації повноважень виконавчих органів цих рад
законодавець у ст. 40 профільного закону прямо застерігає, що крім передбачених
даним Законом повноважень, ці органи здійснюють ще й інші надані їм законом
повноваження (повноваження, надані цим суб'єктам іншими законами України. —
Авт.).
По-п'яте,
передбачається можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий
рівень з допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів:
"При делегуванні повноважень центральними або регіональними органами
місцеві органи самоврядування можуть, наскільки це можливо, мати свободу
пристосовувати їх здійснення до місцевих інтересів". Концептуальні підходи
до реалізації цього положення Хартії зазначені в ч. З ст. 143 Конституції
України. Тут закріплюється механізм забезпечення делегування органам місцевого
самоврядування повноважень органів виконавчої влади: держава фінансує
здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного
бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому
законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого
самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Тут же закріплюється, що
органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів
виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.
Уявляється, що за таких умов органи місцевого самоврядування України навряд чи
мають змогу вільно пристосовувати здійснення делегованих повноважень до
місцевих інтересів. Додатковий аргумент на користь такого висновку міститься у
ст. 44 профільного Закону України від 21 травня 1997 p., що регламентує
делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним
адміністраціям. Якщо класична форма делегування повноважень припускає їх
передачу на добровільних засадах "зверху вниз", то тут, по-перше,
спостерігається фактична делегація повноважень "знизу вверх" — від
районних і обласних рад (органи місцевого самоврядування асоційованого рівня)
до місцевих державних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади),
по-друге, таке делегування не є добровільним — у законі не має слів
"можливо", "можуть", а є категорична вказівка —
"делегують".
Нарешті,
тут же трактується, визнається і закріплюється принцип місцевого самоврядування
у відповідних територіальних одиницях і автономія органів місцевої влади через
коректні взаємовідносини центру і місць, синергізацію їхніх інтересів: "У
процесі планування і прийняття будь-яких рішень, що безпосередньо стосуються
органів місцевого самоврядування, необхідно консультуватися з цими органами,
наскільки це можливо, роблячи це завчасно й у відповідній формі".
Слід
зазначити, що це положення Хартії знайшло своє закріплення у ст. 4 Закону
України від 21 травня 1997 р. у вигляді одного з основних принципів місцевого
самоврядування — поєднання місцевих і державних інтересів. У ст. 71 цього
Закону, яка містить гарантії місцевого самоврядування, його органів і посадових
осіб, закріплено, що в разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань,
які торкаються інтересів місцевого самоврядування, про це повідомляється
заздалегідь відповідним органам і посадовим особам місцевого самоврядування.
Аналогічне положення міститься в новому Законі України від 9 квітня 1999 р.
"Про місцеві державні адміністрації"1. Тут же закріплюється, що
представники цих органів і посадові особи територіальних громад мають право
брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією,
висловлювати зауваження і пропозиції (ст. 35).
Розвиток
положень ст. 4 Хартії містить ст. 5 цього документа, що закріплює принцип
цілісності території, на якій функціонує орган місцевого самоврядування.
Відповідно до нього, стандартизується вимога, щоб за будь-якої зміни
центральною владою місцевих територіальних розмежувань здійснювалися б
консультації з відповідними органами місцевого самоврядування, а де це вирішується
законом, то і шляхом проведення референдуму. Відповідно до Конституції України
(п. 13 ст. 92), територіальний устрій України, а, отже, і порядок вирішення
питань адміністративно-територіального устрою має визначатися виключно законами
України. У самій же Конституції України визначаються лише основні принципи й
система адміністративно-територіального устрою України (статті 132, 133), а
також право Верховної Ради України утворювати й ліквідовувати райони,
встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до
категорії міст, найменовувати і перейменовувати населені пункти і райони (п. 29
ст. 85 Конституції). Закон України "Про адміністративно-територіальний
устрій України" детально врегулював порядок вирішення відповідних питань
на рівні Верховної Ради України і місцевих рад, а також ті вимоги, яким мають
відповідати рішення, прийняті цими органами. Проте слід зазначити, що хоча цей
закон Верховна Рада України прийняла ще в 1997 p., він досі не набрав чинності.
Стандартизовані
встановлення про право органів місцевого самоврядування на пошук оптимальних
структур управління і засобів, що відповідають їхнім завданням, закріплюються у
ст. 6 Хартії. Тут реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого
самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідає
місцевим потребам. Слід зазначити, що цей принцип знайшов своє закріплення в
законодавстві України про місцеве самоврядування. У ст. 26 Закону України від
21 травня 1997 р. закріплюється, що виключно на пленарних засіданнях сільської,
селищної, міської ради вирішуються питання:
утворення
виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження
персонального складу;
внесення
змін до складу виконавчого комітету і його розпуск (п. З ст. 26);
затвердження
за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих
органів ради, загальної чисельності апарата ради і ії виконавчих органів,
витрат на їх утримання (п. 5 ст. 26);
утворення
за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів
ради (п. 6 ст. 26).
У
другій частині ст. 6 Хартії містяться вимоги щодо створення належних умов
роботи й посадового кваліфікаційного зростання службовців самоврядування:
"Умови роботи службовців органів місцевого самоврядування мають бути
такими, щоб можна було забезпечувати добір висококваліфікованих кадрів,
заснований на принципах урахування досвіду і компетентності; для цього
необхідно забезпечити відповідні умови фахового підготування, оплати і
просування по службі". На жаль, профільний Закон України від 21 травня
1997 р. не містить такі положення. Стосовно цього питання у цьому законі є
тільки поняття посадової особи місцевого самоврядування, під якою слід розуміти
особу, котра працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові
повноваження у здійсненні організаційно-розпорядних і консультативно-дорадчих
функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст. 1). Як
бачимо, дане формулювання не містить підходів, що записані у ст. 6 Хартії. Але
такі вимоги закріплені у статтях Закону України від 16 грудня 1993 р. "Про
державну службу"1, наприклад у ст. 28 "Кадровий резерв державної
служби", ст. 29 "Навчання і підвищення кваліфікації державних
службовців". Виходячи з того, що положення даного закону в більшій своїй
частині поширюються на службовців органів місцевого самоврядування України,
можна вважати, що згадані положення Хартії все ж знайшли своє закріплення в
законодавстві України. Разом з тим, слід зазначити, що проблему було вирішено з
прийняттям Закону України від 7 червня 2001 р. "Про службу в органах
місцевого самоврядування", в якому зазначені ще вимоги про муніципальну
службу були закріплені в більш розгорнутому вигляді2.
Стаття
7 Хартії закріплює стандартні умови стосовно здійснення виборними особами
повноважень на локальному рівні. Найважливішою серед них є умова, що носить
радше імперативний характер вимоги, відповідно до якої "статус місцевих
виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення їхніх повноважень". Інші
умови, що містяться в цій статті, немовби доповнюють і конкретизують цю вимогу,
розкриваючи сутність і елементи правового статусу депутатського корпусу, що
обирається безпосередньо населенням:
—
статус місцевих виборних осіб має дозволяти одержувати відповідну грошову
компенсацію на витрати при здійсненні своїх повноважень, а також, у разі
потреби, компенсацію за упущену вигоду або заробіток і відповідне соціальне
страхування;
—
функції і діяльність, несумісні з мандатом місцевої виборної особи, можуть бути
встановлені тільки законом або основними правовими принципами.
Можна
стверджувати, що правовий статус виборних посадових осіб місцевого
самоврядування (депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова),
закріплений у Законі України від 21 травня 1997 p., відповідає вимогам Хартії
про вільне здійснення ними своїх повноважень. Так, п. 2 ст. 49 Закону містить
положення, відповідно до якого депутат:
1)
представляє інтереси всієї територіальної громади;
2)
має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради й
утворених нею органів;
3)
має право вирішального голосу з усіх питань, що розглядаються на сесіях рад, а
також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких він обраний
(п. 6 ст. 49);
4)
має право звернутися із запитом до керівників ради й її органів, відповідним
голові, керівникам органів, підприємств, установ і організацій незалежно від
форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території (п. 7
ст. 49), тощо.
У
рамках повноважень, закріплених у законі, цілком самостійним є сільський,
селищний, міський голова (п. З ст. 42). Він несе персональну відповідальність
за здійснення наданих йому законом повноважень (п. 4 ст. 42). Проте при
здійсненні цих повноважень він підзвітний, підконтрольний і відповідальний
перед територіальною громадою, відповідальний — перед відповідною радою, а з
питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої
влади — ще й підконтрольний відповідним органам виконавчої влади (п. 5 ст. 42).
Міжнародні
норми про адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування
закріплені у ст. 8 Хартії. Вони встановлюють, що такий контроль:
а)
може здійснюватися тільки у формах і випадках, передбачених конституцією або
законом;
б)
може призначатися тільки для забезпечення дотримання законності й
конституційності, включаючи також контроль за
здійсненням
органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень;
в)
має здійснюватися в такий спосіб, щоби ступінь втручання контролюючого органу
відповідала значущості інтересів, які це втручання має захистити.
Щодо
цих положень Хартії, Конституція України містить ст. 144, відповідно до якої
органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом,
приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування за мотивами їх невідповідності
Конституції або законам України зупиняються у встановленому законом порядку з
одночасним зверненням до суду.
Отже,
по-перше, такий адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого
самоврядування в Україні можливий і є легітимним. По-друге, у рішення, прийняті
органами місцевого самоврядування в межах законних повноважень, адміністративне
втручання заборонене, за винятком випадків, коли такі рішення не відповідають
Конституції і законам України. По-третє, можливе не пряме скасування, а тільки
призупинення виконання такого рішення в установленому законом порядку (з
дотриманням певної процедури) з одночасним зверненням до суду. Крім того, у ст.
35 Закону України від 9 квітня 1999 р. "Про місцеві державні адміністрації"
міститься заборона на втручання місцевих державних адміністрацій у здійснення
органами місцевого самоврядування своїх повноважень. Таким чином, уявляється,
що основні вимоги Хартії стосовно цього дотримані.
Найбільш
детально, у кількісному й об'ємному аспектах, розроблена ст. 9 Хартії, що
регламентує джерела фінансування місцевого самоврядування. Як уявляється, це є
обґрунтованим, адже такі джерела складають фінансово-економічну базу місцевого
самоврядування, на основі якої воно самостійно реалізує локальні інтереси,
здійснюючи профільні функції.
Основними
засадами формування фінансових джерел органів місцевого самоврядування,
відповідно до Хартії, є:
а)
їх легальне існування, визнане і санкціоноване державою, а також свобода
розпорядження такими джерелами при
здійсненні функцій самоврядування;
здійсненні функцій самоврядування;
б)
відповідність цих фінансових коштів (у кількісному аспекті. — Лет.)
повноваженням органів місцевого самоврядування, наданим конституцією або
законом;
в)
наявність місцевих джерел прибутні в, що покривають принаймні частину
фінансових потреб місцевого самоврядування і
право його органів на встановлення ставок місцевих податків і зборів;
право його органів на встановлення ставок місцевих податків і зборів;
г)
наявність багатоваріантної фінансових систем місцевого самоврядування з метою
їх адаптації до різноманіття завдань і функцій місцевої демократії;
д)
наявність процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів з метою
коригування результатів нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування
органів місцевого самоврядування, для захисту більш слабких у фінансовому відношенні
аналогічних органів, без обмеження свободи дій цих органів у межах власної
компетенції;
е)
погоджувальна процедура центру і місць при перерозподілі фінансів;
ж)
самостійність органів місцевого самоврядування у витраті виділених субсидій і
наявність можливості їх доступу до внутрішнього ринку позичкового капіталу.
Слід
зазначити, що багато з перерахованих положень Хартії знайшли своє закріплення в
законодавстві України. Насамперед, це стосується визначення матеріальної і
фінансової основ місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 142 Конституції,
як такі виступають рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші
кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності територіальних
громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної
власності, які знаходяться в управлінні районних і обласних рад. Тут же
закріплено, що держава бере участь у формуванні прибутків бюджетів місцевого
самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.
Закон
України від 21 травня 1997 р. деталізує і розширює об'єкти матеріальної і
фінансової основ місцевого самоврядування. Зокрема, він включає в них
позабюджетні цільові (у тому числі валютні) й інші кошти, уточнює, що об'єкти
природокористування мають бути в комунальній власності територіальних громад, а
також змінює правовий режим об'єктів, що належать місцевому самоврядуванню і
знаходяться в управлінні районних і обласних рад, із загальної власності на
спільну (п. 4 ст. 16). Тут же закріплене положення, що місцеві бюджети самостійні,
вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної
Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (п. 6 ст. 16). Органи місцевого
самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть
перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження і власні
бюджетні кошти, а також передавати органам самоорганізації населення відповідні
кошті й інші ресурси, необхідні тим для здійснення своїх повноважень, а також
здійснювати контроль за використанням цих коштів (пункти 7 і 8 ст. 16).
Більш
докладну регламентацію конституційних положень щодо матеріальної і фінансової
основ місцевого самоврядування вміщує розділ 111 профільного Закону України від
21 травня 1997 р. Тут закріплюються:
право
органів місцевого самоврядування на самостійне розроблення, затвердження і
виконання бюджетів відповідно до цього Закону і Закону України про бюджетну
систему (ст. 61);
підстави
державного контролю за витратами місцевих бюджетів, а також можливість
вилучення (у Хартії — перерозподілу. — Aem.) з місцевого бюджету до державного
бюджету частини надлишку (ст. 62);
принципи
формування прибуткової частини місцевих бюджетів (ст. 63) і порядок витрати
коштів місцевих бюджетів (ст. 64);
питання
збалансування прибутків і витрат місцевих бюджетів, акумуляції позабюджетних
коштів, установлення місцевих податків і зборів, участі органів місцевого
самоврядування у фінансово-кредитних відносинах.
Уявляється,
що більш повне й реальне сприйняття законодавством України положень Хартії
стосовно джерела фінансування місцевого самоврядування, можливе, по-перше, у
разі позитивних змін в економіці країни просування економічних реформ на
локально-регіональному рівні. А по-друге, з огляду на особливу важливість цих
проблем для становлення і функціонування місцевого самоврядування, уявляється
необхідним більш детальну регламентацію питань, що регулюють упорядкування,
виконання і контроль за виконанням місцевих бюджетів, а також збір і витрату
місцевих податків і зборів здійснити в єдиному законодавчому акті, що істотно доповнить
наявну нормативну базу України з питань місцевого самоврядування.
Стандарти
співробітництва органів місцевого самоврядування, в тому числі й міжнародного,
закріплені у ст. 10 Хартії і докладно розглядалися у розділі XIV підручника.
У
ст. 11 Хартії, що немовби завершує основну частину документа з метою
забезпечення вільного здійснення і дотримання закріплених конституцією і
законодавством країни принципів місцевого самоврядування з допомогою
встановлення судового порядку захисту цих прав. Слід зазначити, що і
Конституція України (ст. 145), і профільний Закон України від 21 травня 1997 р.
(ст. 4) містять відповідні положення про те, що права місцевого самоврядування
захищаються в судовому порядку. Більш того, ст. 71 профільного Закону України
закріплює, що органи й посадові особи місцевого самоврядування мають право на
звернення до суду стосовно визнання незаконними актів місцевих органів
виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ
і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів
і посадових осіб місцевого самоврядування.
Виходячи
з тієї уваги, що приділяється місцевому самоврядуванню в європейській
інтеграції, можна дійти висновку, що основна частина Хартії (статті 1—11)
регламентує найважливіші компетенційні і функціональні аспекти діяльності
органів місцевого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми
міжнародного характеру. Вони мають істотне значення для становлення і
діяльності системи місцевої демократії на території сучасної демократичної
держави. Без визнання конкретними державами цих норм, що є профільними
міжнародними стандартами, з допомогою їх закріплення у внутрішньодержавному
законодавстві й подальшому виконанні дуже важко говорити про спільні підходи
країн Європи до проблем становлення і функціонування місцевих співтовариств і
їхніх представницьких органів як однієї з основ демократичного устрою, про
гармонізацію їхнього національного законодавства в цій сфері і, отже, про
беззастережне домінування інтеграційних тенденцій у рамках єдиної Європи.
Уявляється
необхідним спинитися на механізмі сприйняття норм Хартії, що пов'язаний з
процесуальним механізмом самого документа, закладеним у ст. 12. Він полягає в
тому, що, по-перше, документ може набрати чинності тільки при виконанні
державою-учасницею Хартії 20 з ЗО пунктів першої частини Хартії. Тут же
перераховуються 14 особливо важливих пунктів, з яких 10 пунктів мають бути
обрані державою для обов'язкового і неухильного дотримання. Таким чином,
Хартія, як і всі подібні документи, прийняті в рамках РЄ, заснована на принципі
субсидіарності, що означає фактично, що вона покладає соціально-політичну
відповідальність майже всіх питань на уряди держав-учасниць.
По-друге,
важливим елементом процесуального механізму Хартії є положення ст. 13 про те,
що конкретна країна, яка приєднується до цього документа, може "зазначити
ті категорії органів місцевого і регіонального самоврядування, якими
обмежується застосування цієї Хартії, або категорії, що вона має намір
виключити зі сфери її застосування". Крім того, ст. 16 дозволяє країні
"зазначити територію або території, до яких буде застосовуватися
Хартія". Тут же встановлена процедура поширення застосування Хартії на
інші території країни, що були виключені з дії Хартії при приєднанні до неї.
Вона реалізується з допомогою надання окремих повідомлень і декларацій на
адресу Генерального секретаря РЄ.
Слід
враховувати, що Хартія є закритим міжнародно-правовим документом, до якого
можуть приєднатися тільки держави-члени РЄ шляхом її ратифікації, прийняття або
схвалення з подальшою передачею на збереження Генеральному секретареві РЄ
відповідного документа про це (ст. 15). Крім того, певний прагматичний інтерес
становлять положення ст. 17 Хартії, що закріплюють порядок її денонсації.
Важливим при цьому є те, що країна-учасниця не може денонсувати Хартію до
закінчення п'ятирічного терміну з дня набрання чинності Хартією для цієї
країни. Дане положення, очевидно, спрямоване не тільки на стабільну участь у
міжнародному договорі, а й має стимулювати процес детального обмірковування з
боку конкретної держави при приєднанні до Хартії.
Важливо
зазначити, що нині чинне національне законодавство України про місцеве
самоврядування в переважній більшості сприйняло положення Європейської хартії
про місцеве самоврядування 1985 р. Реалізуючи свої міжнародно-правові
зобов'язання зі становлення місцевого самоврядування, Україна прийняла ряд
законодавчих актів національного характеру, що регламентують правовий статус як
самого інституту місцевого самоврядування, так і його органів.
Немає коментарів:
Дописати коментар