Конституція Канади встановлює, що
діяльність органів місцевого самоврядування регулюється законодавством
провінцій. Подібний підхід дає можливість створити в кожній провінції унікальну
систему місцевого самоврядування і врахувати в законодавстві особливості
конкретної місцевості.
Такі фактори, як щільність і специфіка національного
складу населення провінції, географічне положення, економічна і політична
ситуація в регіоні - все це в сукупності впливає на визначення структури,
порядку формування та функціонування органів місцевого самоврядування в кожній
провінції.
Система місцевого самоврядування в Канаді визначається
також адміністративно-територіальним поділом провінції. Наприклад, в провінції
Британська Колумбія муніципалітети підрозділяються на чотири типи:
• муніципалітети великих міст;
• муніципалітети невеликих міст;
• муніципалітети сіл;
• муніципалітети сільських округів.
Організація місцевого самоврядування
Система місцевого самоврядування Канади визначається
адміністративно-територіальним поділом кожної провінції. В адміністративному
відношенні канадські провінції поділені на графства, які діляться на Тауншип та
парафії.
Міські населені пункти відрізняються більшою
уніфікованість. У 7 з 10 провінцій їх існує чотири типи: сіті, тауни, Віліджі
та сільські муніципалітети. У цих провінціях законодавчо встановлені критерії
розмежування муніципалітетів за чисельністю проживаючого в них населення. Так,
для сіті мінімальна чисельність населення коливається від 5 тис. (Британська
Колумбія, Саскачеван) до 15 тис. чоловік (Онтаріо). Для таунів цей мінімум
становить 2 тис. чоловік (Онтаріо , Квебек) і 500 чоловік (Саскачеван). Поряд з
чисельністю населення можливими критеріями для освіти муніципалітетів служать :
загальний рівень розвитку відповідної одиниці, її дохід, історична значимість і
т.д.
Своєрідно будується самоврядування такими
адміністративно-територіальними одиницями, як графства в провінціях Квебек і
Онтаріо. Графство тут є ніби другим, надбудовним рівнем муніципального
управління, на якому координується діяльність нижчих муніципальних одиниць.
Вони виходять як би похідними в адміністративному та фінансовому відношенні від
муніципалітетів, розташованих на їх території. З представників останніх і
складаються поради графств. Графства тут не мають будь-яких власних фінансових повноважень,
і їх бюджети складаються за рахунок внесків нижчестоящих одиниць.
Важливою відмінною рисою канадської системи місцевого
самоврядування є невідповідність між розмірами території та чисельністю
населення, розподілом населення по території держави. На відстані понад 150 км
на північ від кордону з США щільність населення настільки мала, а питома вага
населення, ведучого рухливий спосіб життя (оленярів, мисливців) настільки
значний, що окремі селища і міста тут досить рідкісне явище. На цьому
величезному просторі (до 40 % території Канади) функції виборних муніципальних
органів виконують регіональні служби федерального міністерства у справах
індіанців і розтію Півночі; а також дві контрольовані федеральним урядом
територіальних адміністрацій (Юкону та Північно - Західних територій).
Кожна адміністративно-територіальна одиниця (муніципалітет)
має свій орган самоврядування - рада. Муніципальні ради можуть бути міськими чи
сільськими. Повноваження сільських рад найбільшою мірою обмежені. Члени міських
рад (мерій), як правило, обираються від міських районів. Склад і повноваження
представницьких органів місцевого самоврядування різні в кожній провінції.
Неабиякою мірою відмінність зумовлюється чисельністю населення самій провінції,
оскільки основним джерелом поповнення муніципальних бюджетів є місцеві податки.
Тому в провінціях з нечисленним населенням - Острів Принца Едуарда і
Ньюфаундленд - управління має явно виражений імперативний характер і значною
мірою спирається на провінційний уряд .
Організація місцевого самоврядування в Канаді настільки
різноманітна і не піддається детальної систематизації, що навіть у межах одного
регіону, утвореного завдяки відносно однаковим природним, економічним та
історичним умовам, найчастіше неможливо вловити загальну закономірність.
Спеціальні округи
У Канаді значного поширення набули спеціальні округи.
Спеціальні округу здійснюють керівництво в конкретних вузьких напрямках:
шкільні округи, спеціальні округи з управління поліцією, охороною здоров'я,
водопостачанням і т.д.
Спеціальні округу не мають самостійних джерел
фінансування, і кошти на виконання своїх повноважень отримують у вигляді
субсидій від провінційних і муніципальних органів загальної компетенції і,
таким чином, потрапляють під їх жорсткий
адміністративний контроль. Іноді як джерела фінансування виступають
добровільні пожертвування громадян і організацій або ж збори, що стягуються в
обслуговуваної зони. Це дозволяє дещо зменшити тягар контролю, однак не може
служити постійним джерелом коштів через нерегулярності пожертвувань і
непопулярності зборів як таких взагалі.
Найбільш важливим і поширеним видом спеціальних округів є
шкільні округи, які існують в тій чи іншій формі у всіх провінціях. Їх поради,
як правило, обираються окремо і практично незалежні від інших муніципальних
органів. Вони напряму пов'язані з животрепетними питаннями профорієнтації,
освіти, мови і культури. У своїй діяльності вони спираються на які обираються
за місцем проживання шкільні комісії, шкільні ради та інші органи.
Регулювання діяльності органів місцевого
самоврядування
Конституційна основа регулювання була закладена
федеральною Конституцією в 1867 р., де йдеться про те, що законодавчий орган
кожної провінції користується правом видавати закони, що стосуються
муніципальних установ у провінції. Це означає, що тільки провінція має права
регулювати ці питання, які не можуть бути делеговані федеральному парламенту.
У силу цього, коло повноважень, форма місцевого
управління і адміністративно-територіальний поділ визначаються законодавством
провінцій. Тому органи місцевого самоврядування мають тільки такі права, які їм
надасть законодавчий орган провінції . Причому їх статус може бути змінений.
Вони можуть бути скасовані чи обмежені в правах.
У силу особливостей Конституції кожна провінція не має
своєї конституції. Подібне положення дає можливість більш детально
регламентувати багато питань і більш оперативно реагувати на потреби поточного
моменту. Закони канадських провінцій регламентують рамки діяльності місцевих
органів управління, строго визначають форму і структуру їхнього керівництва.
Провінційні влади видають безліч обов'язкових для виконання місцевими органами
адміністративних постанов і розпоряджень, виробляють призначення до деяких
колегіальних органів, що діють на місцевому рівні (сфері освіти, охорони
порядку та ін.) Саме провінції - ініціатори та провідники реформ структури
місцевого управління.
Організація роботи місцевого самоврядування
Основною формою роботи органів місцевого самоврядування є
сесії. Періодичність їх скликання зростає в низових одиницях. У вищестоящих
одиницях сесії скликають рідше. У разі потреби можуть скликатися позачергові
або надзвичайні сесії на вимогу уповноваженої на те посадової особи, певного
числа членів представницького органу або за ініціативою виконавчого органу. На
позачергових сесіях, як правило, розглядаються лише ті питання, з приводу яких
депутатів скликали.
На рівні міських муніципалітетів існує декілька форм
місцевого управління:
• «мер - рада»
При цій формі муніципальна рада має голову, який здійснює
свою діяльність як генеральний керівник і наділяється спеціальними
повноваженнями. Цей генеральний керівник (або мер, як його називають) обирається
шляхом прямих виборів і вважається, що він представляє інтереси всіх жителів
міста. Решта члени ради можуть представляти інтереси окремих міських адміністративних
районів або округів, оскільки обираються, як правило, по одномандатних виборчих
округах від цих адміністративних підрозділів .
• «рада - керуючий»
За цією системою і мер, і нечисленний рада обираються
населенням міста і займаються вирішенням політичних питань. Повсякденному
адміністративною роботою керує призначається і контрольований муніципалітетом
розпорядник «генеральний керівник». Така форма підкреслює відділення політики (виробленням
політичних рішень займаються виборні члени ради) від адміністративної
діяльності, тобто реалізації рішень, вироблених радою. Основною особливістю цього
типу є професійне управління. Розпорядник здійснює наймання і звільнення
керівників департаментів , розробку кадрової політики , підготовку пропозицій
для ради по бюджету , контроль за наданням послуг і т.д.
Дана система охоплює близько 150 міст Канади (невеликих і
середніх).
• «комісійна» форма управління.
Вона застосовується невеликими містами. При цій системі
населення обирає від трьох до семи «рада комісіонерів». Даній системі не
властиво поділ влади.
Рада комісіонерів одночасно є і представницьким, і
виконавчим органом.
Формування складу органів місцевого
самоврядування
Члени міських рад найчастіше обираються від певних
міських округів. При цьому певний адміністративний район міста виступає як
одномандатний виборчий округ, хоча досить поширеними є і загальні вибори усіма
виборцями даного міста. Вибори рад графства, сільського муніципалітету або
сільського округу, за винятком провінцій Онтаріо і Квебек, будуються в
основному за однотипної моделі. Провідне місце серед сільських органів займає
рада графства, він обирається шляхом прямих виборів; іноді вибори проводяться
по багатомандатних округах, коли графство представляє єдиний виборчий округ;
іноді - по одномандатних виборчих округах, коли до ради графства обирається по
одному члену від конкретного приходу або округу.
У провінціях Онтаріо і Квебек прямі вибори членів ради не
проводяться. Він формується з виборних представників дрібніших муніципальних
органів, що здійснюють свою діяльність на території графства. У цих двох
провінціях місцеві муніципалітети таунів, тауншипов, парафій і Віліджі обирають
свої власні ради, які виконують певні запропоновані їм функції; рада графства
включає по 1-2 представника (мер або голова ради та заступник голови) від цих
місцевих муніципалітетів і виконує різні делеговані йому повноваження.
У всіх провінціях керівник або старша посадова особа ради
графства виберається членами ради зі свого складу. На відміну від нього, у
міському муніципалітеті мер зазвичай обирається безпосередньо усіма виборцями
міста, хоча іноді зустрічаються і вибори мера міською радою (наприклад, в
Британській Колумбії). Термін повноважень мера також триває один - два роки. Як
правило, він веде засідання ради і має право вносити на її розгляд свої пропозиції
та рекомендації.
У багатьох політиків і дослідників Канади викликає тривогу
той факт, що в муніципальних виборах бере участь найчастіше менш 30 %
зареєстрованих виборців, хоча участь у голосуванні на провінційних або
федеральних виборах становить близько 70 %.
Однією з причин даного явища визначається те, що
незважаючи на велику важливість муніципальних справ, більшість населення ніколи
не включається до їх рішення. Вони здаються виключеними з важливого спектра
багатобарвної політичної мозаїки і переносять свою активність на більші
політичні арени. Канадці здаються більш зацікавленими і більш пильними по
відношенню до провінційного або федерального урядів.
Порядок взаємовідносин органів
самоврядування з державними органами
Муніципальні органи володіють певною автономією щодо
виборності місцевих представницьких органів і деяких посадових осіб, наявності
муніципальної власності і власної компетенції і т.д.. Разом з тим вони в
кінцевому підсумку функціонують під контролем центральної влади провінцій і в
значній мірі інтегровані в державний механізм, виконуючи багато функцій
державного значення.
Розвиток соціальної сфери, бажання наблизити її до
населення конкретної місцевості змусили муніципальні органи до активізації
своєї діяльності. Як і провінції, дещо раніше, муніципалітети протягом багатьох
років переймали додаткові обов'язки і розширювали вже належні їм, такі як
підтримка доріг, прибирання снігу та сміття, освітлення вулиць, допомога
нужденним, охорона здоров'я та ін. У результаті відбулася певна децентралізація
управління. Однак ця децентралізація не надала абсолютної самостійності
місцевому самоврядуванню. Швидше навпаки, органи місцевого самоврядування
потрапили під подвійний контроль провінційної влади: делегуючи муніципалітетам
деякі свої повноваження (наприклад, управління поліцією), провінційний уряд
зберігає за собою контроль над цими видами діяльності і отримує можливість
створювати свої регіональні органи.
У цілому ж децентралізація здатна без прямого адміністративного
втручання домогтися певної координації та забезпечити відносну єдність при
значній різноманітності шляхів і форм вирішення конкретних проблем.
Організація місцевого самоврядування з
урахуванням національних чинників
Проблеми місцевого самоврядування Канади неможливо
зрозуміти без урахування районування країни, національних відносин і інших
чинників. Суб'єкти федерації іменуються провінціями, їх всього 10. Крім них, на
Півночі розташовуються дві території - Юкон і Північно -західні території, - на
яких проживає значна частина індіанців, інуїтів ( ескімосів ) і метисів.
Хоча Конституція Канади закріплює за провінціями
виняткове право регулювати діяльність органів місцевого самоврядування, але
значну частину бюджетів провінцій і органів місцевого самоврядування становлять
федеральні субсидії. Вважається, що значну фінансову участь федерального уряду
в діяльності органів двох інших рівнів дає йому право брати участь у
політичному регулюванні проблем місцевого самоврядування. У підсумку багато важливі
проблеми на практиці вирішуються за столом переговорів на тристоронній основі.
Надання індіанцям повного самоврядування утруднюється
великою розкиданістю індіанських племен не тільки на величезних просторах
Півночі, але тим, що значна частина племен проживає в канадських провінціях. Це
накладає на статус самоврядних територій, займаних індіанськими племенами,
певний відбиток. Насамперед, слід зазначити неузгодженість положень Закону про
індіанців з законодавством окремих провінцій.
Так, у відповідності з федеральним законом індіанці мають
право на необмежене заняття так званими традиційними видами діяльності:
полюванням, рибальством. Практично ж законодавство конкретної провінції
встановлює інший статус використання довколишніх від резервації водойм, лісів,
тундри. Подібна суперечливість законодавства часто призводить до конфліктів.
В цілому, можна констатувати, що в Канаді створено досить
гнучкий і надійний механізм, що забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади,
що дозволяє в разі потреби враховувати різні місцеві особливості і умови.
Переклад та редагування: Сергій Філіпенко
Немає коментарів:
Дописати коментар