Місцеве самоврядування: Французька республіка

Адміністративний поділ і реформа місцевого управління

Франція - країна з давньою традицією сильної центральної влади, яка поєднується з деконцентрацією та децентралізацією, тобто перенесенням частини тяжкості державного управління на периферійні державні органи і розширенням прав місцевих органів влади. Радикальні реформи місцевого управління були здійснені в 80 -х роках минулого століття.

Франція має досить складну адміністративно- територіальну структуру. Традиційно в якості її складових частин виступають (знизу вгору): комуна, кантон, округ, департамент і регіон. З цих п'яти утворень два - кантон і округ - по суті справи не володіють органами загальної адміністрації і, швидше, виступають як територіальні межі діяльності деяких спеціальних адміністративних органів. Крім них у Франції існує цілий ряд інших спеціальних округів - це військові, судові, шкільні та інші округу, межі яких не завжди збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць. У сучасній Франції тільки комуни, департаменти та регіони розташовують органани самоврядування і служать територіальною основою діяльності самоврядних територіальних колективів.

Основні адміністративно-територіальні одиниці Франції - департамент і комуна - були створені ще установчими зборами в 1790 році. Що стосується департаментів, то головним критерієм їх формування служила можливість кожного жителя здійснити подорож з будь-якого населеного пункту даного департаменту в адміністративний центр і назад протягом дня. З цим пов'язані і розміри департаментів у Франції, і їх порівняно велика кількість (понад 90 тільки на території метрополії). Комуни створювалися на базі церковних парафій, і оскільки в ті часи абсолютна більшість становили дрібні сільські парафії, це зумовило виникнення великої кількості дрібних комун. Однак статус комун був поширений і на міські центри. Це призвело до того, що у Франції можна зустріти аж до теперішнього часу комуни, що налічують кілька десятків жителів, і комуни великих міських центрів, які налічують мільйони жителів. Потреби соціально-економічного розвитку призвели до виникнення таких великих адміністративно-територіальних одиниць як регіони. Їх створення в якості об'єднання окремих департаментів починається в 1961 році. Проте спроба конституційно оформити поділ всієї країни на регіони шляхом винесення відповідного законопроекту на референдум в 1969 році не отримала підтримки у більшості населення. Незважаючи на несхвалення проекту створення регіонів на референдумі, вже кілька років по тому, в 1972 році, був прийнятий закон, який додав регіонам статус юридичної особи. У той же час питання про їх статус як адміністративно-територіальних одиниць залишався відкритим. І тільки 2 березня 1982, з прийняттям Закону «Про права і свободи комун, департаментів і регіонів» регіон отримав статус територіального колективу, а вся територія країни була розділена на регіони.

Відповідно до Закону 1982 були радикально переглянуті положення, що стосувалися адміністративного контролю над органами місцевого самоврядування. Представники Уряду на місцях перестали здійснювати функції місцевих виконавчих органів, і вони перейшли до виборних представницьких зборів і створюваних ними органів. Певні зміни були внесені також в статус комун, що торкнулися передусім правового становища великих міських центрів (Парижа, Ліона, Марселя). Спеціальним статусом був наділений острів Корсика, що трохи відрізняється за своїм етнічним складом від решти території Франції - метрополії. Питання розмежування компетенції між державою і самоврядними колективами були врегульовані законодавчими актами, прийнятими в 1983 році. У відповідності з цими актами була значно розширена сфера компетенції самоврядних колективів та сформульовано деякі загальні принципи, що визначають, які саме матеріальні ресурси і фінансові кошти передаються у відання органів місцевого самоврядування. У наступні роки було прийнято низку інших приватних, або спеціальних законодавчих актів, які уточнили окремі питання розмежування компетенції між державою і самоврядними колективами.

Регіональні територіальні колективи. Вся територія Французької Республіки ділиться на 20 регіонів, кожен з яких є одночасно самоврядним територіальним колективом. Цілі створення регіонів та їх статус визначено Законом від 2 березня 1982 року. Відповідно до цього Закону головним призначенням регіону є забезпечення соціально-економічного, культурного і наукового розвитку, розвиток охорони здоров'я та прийняття необхідних заходів з облаштування територій і захисту самобутності кожного регіону. Практично, саме регіон стає тією основною територіальною одиницею, в рамках якої здійснюються найважливіші соціально-економічні програми розвитку. Регіони мають власний бюджет, розробляють власні плани соціально-економічного розвитку, пов'язані з облаштуванням території і розвитком інфраструктури. Особливо важливими повноваженнями регіон наділяється в таких сферах, як проблема зайнятості, професійної підготовки, житлового будівництва тощо. Закон 1982 року наділив регіональні територіальні колективи повноваженнями щодо встановлення відносин з регіонами сусідніх зарубіжних держав. Всю діяльність регіону слід здійснювати в рамках відповідного національного законодавства. Вона не повинна суперечити політиці Уряду, не повинна завдавати шкоди державній єдності і територіальної цілісності. Із створенням регіонів були уточнені і його взаємини з іншими територіальними колективами , - департаментами і комунами. Закон 1983 року, що відноситься до децентралізації, прямо встановлює, що передача повноважень самоврядним територіальним колективам в особі комун, департаментів і регіонів «не дає право одній з названих колективів встановлювати або здійснювати в будь-якій формі опіку по відношенню до будь-якого іншому колективу». Проте, в ряді питань позиції регіону мають домінуючий характер, особливо якщо врахувати, що саме на рівні регіону вирішуються питання надання фінансових дотацій іншим територіальним колективам, що входять до складу регіону.

Головним представницьким органом регіону є регіональна рада. Спочатку регіональні ради обиралися шляхом непрямих виборів, особливими колегіями вибірників, що включали в себе парламентаріїв від даного регіону та представників генеральних рад департаментів і муніципальних рад комун. З березня 1986 члени регіональних рад обираються шляхом загальних і прямих виборів. Вибори проводяться по департаментах, число обраних представників пропорційно до кількості населення, але в будь-якому випадку від департаменту обирається не менше трьох представників. Застосовується пропорційна система виборів. Кожен департамент утворює багатомандатний округ. У розподілі місць беруть участь тільки ті списки, які набрали не менше 5% голосів виборців. Застосовується принцип найвищої середньої. Мандат члена регіональної ради сумісний не більше ніж з одним іншим виборним мандатом - депутата, сенатора, муніципального радника, мера і т.п. Регіональна рада працює в сесійному порядку, його збори мають проводитись не рідше одного разу на квартал. У період між сесіями регіональної ради його функції може частково здійснювати бюро, що обирається членами ради та складається з голови ради та його заступників. Регіональна рада має право приймати обов'язкові рішення з усіх питань, віднесених до відання регіону.

Функції органу виконавчої влади здійснює голова регіональної ради . До 1982 року ці функції виконував призначуваний Урядом чиновник - префект регіону. В даний час префект, який іменуется регіональним комісаром Республіки, зберігає повноваження з контролю за законністю рішення регіональної ради. Він може на цій підставі опротестувати будь-яке рішення органів територіального самоврядування, але не користується правом їх самостійного скасування. У разі незгоди з рішенням територіального колективу він може звернутися в органи адміністративної юстиції, які й виносять шляхом застосування судової процедури остаточне рішення. Проте, вплив регіонального комісара залишається досить значним. Насамперед, він виступає як представник центральної влади в регіоні. У його веденні знаходяться адміністративні служби, що є представництвом тих чи інших центральних міністерств і відомств. Саме регіональний комісар займається здійсненням політики Уряду в сфері соціально-економічного розвитку та облаштування відповідного регіону. Регіональний комісар володіє власними службами управління.

Крім того, на рівні регіону існує ще один орган управління, який відсутній у інших територіальних колективів - економічний і соціальний комітет регіону. Отримання його укладення у відповідних областях є обов'язковим для регіональної ради, хоча сам висновок обов'язкової сили не має.

Департамент. У рамках департаменту діє орган загальної адміністрації в особі префекта, призначуваного Президентом Республіки в Раді міністрів за поданням міністра внутрішніх справ. Офіційно він називається комісаром Республіки, однак частіше використовується його колишнє найменування.

Департамент утворює самоврядний територіальний колектив, і в результаті політики децентралізації в його статусі відбулися значні зміни, - перш за все, в помітному розширенні повноважень. У компетенцію органів департаменту передані такі питання, як дорожнє будівництво та організація транспорту (за винятком міського), ряд питань соціального забезпечення, організація охорони здоров'я. Департамент створює і забезпечує роботу місцевих медичних і соціальних служб. Він певною мірою відповідає за вирішення екологічних проблем. Чинне законодавство з питань розподілу компетенції у сфері освіти передбачає, наприклад, що територіальні колективи трьох рівнів відповідно займаються: комуна - початковою освітою, департамент - коледжами, регіон - ліцеями. Департамент покликаний координувати діяльність органів самоврядування комун. Він, зокрема, може створювати публічні агентства, покликані надавати матеріальну, фінансову, юридичну та іншу допомогу органам місцевого самоврядування в комунах. Департаменту належить важлива прерогатива - розподіл фінансових субсидій між комунами.

Представницький орган департаменту іменується генеральною радою, він вправі приймати рішення з усіх питань, віднесених до відання департаменту. Члени генеральної ради (генеральні радники) обираються шляхом загального прямого і таємного голосування на кантональних виборах (виборчим округом є кантон) за мажоритарною системою у два тури. Генеральні радники обираються строком на шість років, склад ради оновлюється наполовину кожні три роки.

До проведення реформи місцевого самоврядування виконавча влада на рівні департаменту була представлена ​​префектом (комісаром Республіки). В даний час ці функції передані голові генеральної ради. У віданні голови генеральної ради знаходяться всі місцеві адміністративні служби, що утримуються за рахунок департаментського бюджету. У віданні префекта департаменту залишається контроль за законністю рішень і дій виборних органів і посадових осіб департаменту. Він керує роботою всіх місцевих посадових осіб, управлінь і агентств, які представляють Уряд. Префекту підпорядковані деякі служби охорони порядку, а також апарат самої префектури. Під початком префекта знаходяться супрефекти, які діють в межах округів, що не володіють органами самоврядування, і здійснюють опіку відносно комун.

Комуна. Комуна є базовою адміністративно- територіальною одиницею Французької Республіки та самоврядним територіальним колективом з порівняно широкими повноваженнями. Головною особливістю правового статусу комун полягає в тому, що в їх межах ніколи не було органу загальної адміністрації в особі призначеного Урядом чиновника. Функції представника Уряду в комуні здійснює мер комуни, який обирається муніципальною радою.

Та обставина, що комуна користується порівняно широкими повноваженнями у вирішенні місцевих питань, а також самостійно вирішує питання про формування виконавчих органів на місцях в певній мірі «компенсується» збереженням порівняно жорсткого адміністративного контролю за діяльністю органів самоврядування комуни. Уряд в особі своїх представників на місцях - префекта департаменту і супрефекта - може зупинити виконання рішень муніципальної ради у разі, якщо знаходить, що вони суперечать законам Французької Республіки. Крім того, чинне законодавство передбачає можливість дострокового розпуску муніципальної ради при дотриманні двох умов, - єдиною підставою для дострокового розпуску муніципальної ради є його нездатність здійснювати управління місцевими справами, відповідне рішення має бути оформлене виданням нормативно-правового акта за підписом Президента Республіки.

Представницький орган комуни - муніципальна рада. Число членів муніципальної ради та порядок його обрання у вирішальній мірі залежать від чисельності населення. У комунах з населенням менше 100 жителів обирається 9 членів муніципальної ради, в комунах з населенням від 100 000 до 149 999 жителів - 55 членів муніципальної ради, в комунах від 300 000 жителів - 69 муніципальних радників. Особливий статус мають найбільші міста Франції: в Парижі обирається 163 муніципальних радника, в Марселі - 101, в Ліоні - 73. Число членів муніципальної ради має бути обов'язково непарних уникнення можливого поділу голосів порівну, особливо при проведенні виборів. Муніципальна рада обирає зі свого складу більшістю голосів мера та його заступників. Термін повноважень муніципальних рад - шість років. Поради оновлюються повністю.

Муніципальні радники обираються шляхом загального прямого голосування виборцями, які внесені у виборчі списки комун. Ними можуть бути, зокрема постійно проживаючі іноземці та громадяни Європейського Союзу. Зазвичай голосування відбувається в будь-який недільний день в березні, конкретно визначається декретом Президента Республіки. У комунах з населенням менше 3500 чоловік використовується мажоритарна система виборів у два тури. У комунах з великим числом жителів використовується комбінована виборча система голосування в два тури, але при поєднанні мажоритарної системи з принципом пропорційного представництва. У разі, якщо висунутий список отримує в першому турі абсолютну більшість голосів, він практично отримує всі місця в муніципальній раді. Якщо жоден зі списків не збере необхідної більшості, проводиться другий тур голосування, в результаті якого місця розподіляються на основі пропорційного представництва за умови участі у розподілі мандатів партій, що зібрали не менше 5 % голосів.

Таким чином, можна констатувати наявність у системі місцевого самоврядування Французької Республіки двох особливостей - по-перше, складність структури адміністративно-територіального поділу, по-друге, субсидіарність і децентралізованість в здійсненні управління

Переклад та редагування: Сергій Філіпенко

http://www.gmu-countries.ru/europa/france/france-localgov.html