Поняття і юридична природа місцевого самоврядування

Принцип самоврядування є одним із найдавніших і універсальних серед тих, що застосовуються в управлінні. Він відповідав потребам люд­ського суспільства, починаючи з ранніх стадій його розвитку і до певного часу залишався єдиним засобом соціальної організації людства.

З прийняттям Конституції України 1996 року в політичній системі України відбуваються докорінні зміни. Значною мірою вони зумовле­ні і зміною правового статусу місцевих рад, які закріплюються на конституційному рівні вже не як органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Сучасну правову державу не можна уявити без ефективно діючої системи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування, за визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3), є правом і реальною здатністю ор­ганів місцевого самоврядування регламентувати значну частину пуб­лічних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відпо­відальність і в інтересах місцевого населення. Згідно з Європейською хартією, це право здійснюється як виборними та виконавчими органа­ми, так і безпосередньо територіальною громадою шляхом викори­стання різних форм прямої демократії.

Відповідно до Конституції України, місцеве самоврядування є пра­вом територіальної громади — жителів села чи добровільного об ’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і за­конів України. Це положення ч. 1 ст. 140 Конституції України корелю- ється з її ст. 7, яка встановлює, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 трав­ня 1997 р. дає таке визначення: «Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об ’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідаль­ність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст. 2). Таке визначення є більш деталізованим порівняно з поняттям, поданим у Конституції України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад. Таким чином, первинним суб’єктом місцевого самоврядування Конституція України проголошує не адміністративно-територіальну одиницю, а територіаль­ну громаду як певну самоорганізацію громадян, об’єднаних за терито­ріальною ознакою з метою задоволення в межах законодавства своїх колективних потреб і захисту своїх законних прав та інтересів.

Місцеве самоврядування, його гарантування з боку Української держави є не тільки правом територіальної громади, а й принципом конституційного ладу України. Це знайшло своє закріплення у ст. 7 Конституції України^[1].

У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо його юри­дичної природи. Існують теорії: державницька, громадівська, теорія муніципального дуалізму^[2]. На процес становлення місцевого само­врядування в Україні найбільший вплив мають державницька і грома- дівська теорії.

Державницька теорія місцевого самоврядування прямо проголо­шувала тісний зв’язок органів самоврядування із загальними засадами державного устрою і виходила із необхідності включення цих установ до загальнодержавної системи. її творцями вважаються німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст, на думку яких місцеве самоврядування — це частина державного механізму. Справи передаються до відання органів самоврядування законом, але за своєю природою вони залишаються справами державними.

Основою державницької теорії є теорія децентралізації частини державної виконавчої влади, її передачі на рівень територіальних спільнот громадян та тих органів, які вони обирають. Місцеве само­врядування розглядається прихильниками цієї теорії як засіб здійснен­ня державних функцій за допомогою недержавних своєю суттю суб’єктів права (місцевого населення та його органів). За такого під­ходу, на їх думку, місцеве самоврядування органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його корені — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада). Органи місцевого само­врядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом». Місцеве самоврядування може функці­онувати не тільки на рівні територіальних громад, а й на рівні регіонів, зокрема районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб’єктами місцевого само­врядування. Місцевими колективами, наприклад, згідно зі ст. 72 Кон­ституції Франції, є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом. Найбільшого поширення державницька теорія набула в Європі, її ви­токи йдуть від магдебурзького права. Ця теорія знайшла втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування^[3].

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб’єкти — громади як самостійне джере­ло такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою муніципальною. За такого підходу місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то, на думку прихильників громадівської теорії, там місце­ве самоврядування можливе лише у формі добровільних об’єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій. Відповідно міс­цеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має по­кладатися на місцеві органи державної виконавчої влади. На думку при­хильників цієї теорії, право на самоврядування є природним і невід’ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає і гарантує. Вирішу­ючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено зако­ном». Громадівська теорія місцевого самоврядування була започатко­вана практикою державотворення у США.

Теорія муніципального дуалізму є певною модифікацією держав­ницької і громадівської теорій. Згідно з цією теорією, органи місцево­го самоврядування є незалежними від держави тільки в суто громадів- ських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повно­важення. Виходячи з цього, і ті справи, які покликані вирішувати ор­гани місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані власні і делеговані. Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихиль­ників цієї теорії, органи місцевого самоврядування можуть діяти не­залежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише за­кону, то, вирішуючи «делеговані» повноваження, вони повинні діяти під контролем та адміністративною опікою.

Конституційно-правове регулювання статусу місцевого самовря­дування несе на собі відбиток зазначених теоретичних підходів. Так, згідно з частиною першою ст. 140 Конституції України, територіальна громада розглядається як первинний суб’єкт місцевого самоврядуван­ня, що повною мірою відповідає громадівській концепції місцевого самоврядування. Про це свідчить і те, що місцеве самоврядування об­межується самостійним вирішенням питань місцевого значення в межах Конституції і законів України та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визна­ється самостійним суб’єктом місцевого самоврядування.

Частиною 3 ст. 143 Конституції України встановлено: «Органам міс­цевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а ч. 4 ст. 143 закріплює: «Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконав­чої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади». Ці по­ложення побудовані на основі моделі муніципального дуалізму.

Водночас найбільш суттєві положення Конституції України вико­нані в аспекті державницької теорії місцевого самоврядування. У них чітко наголошується на тому, що місцеве самоврядування базується передусім на владі, джерелом якої є народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — на законі. Так, згідно зі ст. 5 Конституції Укра­їни, «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи місцевого само­врядування». Відповідно до частини другої ст. 19 Конституції України, «органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані ді­яти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбаче­ні Конституцією та законами України», тобто за принципом: «Дозво­лено лише те, що передбачено законом».

Деякі теоретики вважають, що державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою й прийнятною для України, для практики її державного будівництва. Проте такий підхід не дає підстав вважати орган місцевого самоврядування державним органом, навіть попри те, що функціонально органи місцевого самоврядування досить подібні за своєю діяльністю до роботи місцевої державної адміністра­ції. Система органів державної влади побудована на іншій концепту­альній основі — на базі централізації, підкорення і підконтрольності нижчих за належністю органів вищим, а система місцевих рад — на основі самостійності в реалізації своїх функцій.

Розглянуті теорії місцевого самоврядування суттєво вплинули на конституційно-правове закріплення місцевого самоврядування і його органів в Україні.

Місцеве самоврядування у світі ґрунтується на різних концепту­альних засадах з урахуванням історичного досвіду, традицій, менталі­тету народу. Виокремлюють чотири основні системи місцевого само­врядування.

Англо-американська (англосаксонська) система характеризуєть­ся тим, що на всіх субстанціональних рівнях управління функціонують органи місцевого самоврядування, а місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції не створюються (США, Велика Британія, Кана­да, Австралія).

Континентальна (романо-германська, або європейська) систе­ма будується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого управління. Така система має два різновиди. На всіх субстанціональних рівнях, за винятком низового, одночасно функціонують виборні орга­ни територіальної громади та призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністратив­ний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на низовому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної громади. Така система існує, зокрема, в Італії та Фран­ції. Інший варіант цієї системи заснований на створенні органів міс­цевого самоврядування лише на низовому рівні, а на регіональному та субрегіональному рівнях функціонують призначені місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Така система застосовується, зо­крема, в Болгарії, Польщі, Туреччині, Фінляндії.

Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика) полягає в тому, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані на­селенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, префекти тощо). Ці посадові особи стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

Радянська система (система рад та їх виконавчих комітетів) базу­валася на запереченні поділу влади і визнанні повновладдя представ­ницьких органів від низу до верху. Усі ради вважалися органами держав­ної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосеред­ковано підпорядковувалися радам. Система рад характеризувалася ієрар­хічною підпорядкованістю всіх її елементів. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах, зокрема в КНР, КНДР.

Аналіз положень Конституції України і Закону «Про місцеве само­врядування в Україні» від 21 травня 1997 р., інших законодавчих актів дає підстави для висновку, що в Україні застосовується континентальна (європейська) система управління на місцях. І це є цілком закономірним, оскільки на розробку в Україні законодавства про місцеве самовряду­вання суттєво вплинули положення Європейської хартії про місцеве самоврядування. Особливо це стосується Закону «Про місцеве само­врядування в Україні». Але цей Закон не є копією чи аналогом хартії, як і національного закону якоїсь іншої країни. Це оригінальний за концеп­цією, структурою, комплексом загальних принципів нормативно- правовий акт, що регламентує організацію місцевого самоврядування в унітарній державі. Створена на сьогодні в Україні правова база місце­вого самоврядування, що втілила багатий досвід законодавчого забез­печення реалізації конституційного права громадян на місцеве само­врядування, є внеском у загальноєвропейський процес розвитку демо­кратії шляхом захисту і гарантування місцевого самоврядування. Отже, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» досить чітко і детально регламентує правовий статус місцевого самоврядування. Утім, як показало життя, чимало його положень є недосконалими, і на­зріла об’єктивна необхідність його зміни (новелізації).

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ