Місцеве самоврядування в Українських землях у складі Російської імперії

Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Московською державою починається процес поступо­вої ліквідації попередніх форм місцевого самоврядування. Так, піс­ля смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні за­проваджується комендантська система, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самовря­дування з боку російських комендантів.

У 1764 р. ліквідується ге­тьманство, а в 1783 р. магістерські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению в губерниях» та скасовується полково- сотенний устрій. Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «жалованой грамоти на права и вьігодьі городам Российской Им- перии» були утворені нові станові органи міського самоврядуван­ня — міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самовряду­вання в Україні за російським зразком було завершено. Офіційно магдебурзьке право в Україні було скасовано в 1831 р. (в Києві — указом Миколи І від 23 грудня 1834 p.).

XIX — початок XX ст. характеризується становленням в Украї­ні загальноімперських форм місцевого самоврядування. Можна ви­ділити такі основні події, які визначили конфігурацію і зміст місце­вого самоврядування.

1838 р. — запроваджується станове самоврядування для держа­вних та вільних селян у формі сільського товариства, що в 1861 р. була поширена на всіх селян. Сільська громада мала свою корпора­тивну власність, у тому числі й землю. Найважливіші питання в сільському товаристві вирішував сільський схід, поточні справи — обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.

1864 р. — земська реформа Олександра II (впровадження само­врядування на регіональному рівні). На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування — губернські земські збори. Вони обиралися за куріальною системою (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські ку­пці і власники нерухомості в містах, селяни). Земські збори обира­ли земську управу, яка вирішувала поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подібним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах.

1870 р. — реформа міського самоврядування. Створюються представницькі органи міського самоврядування — міські думи, які обираються міським населенням за куріальною системою. Вико­навчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з мі­ським головою, якого обирає міська дума.

Наприкінці XIX — початку XX ст. в Росії спостерігався бум муніципальної активності. Так, Дума міста Києва зосередилася на проблемах міського життя — водопровід, каналізація, трамвай і ба­гато іншого стало буденним для киян саме в цей час.

5. Місцеве самоврядування в Україні після Жовтневої ре­волюції. За часів УНР здійснено спробу реформувати місцеве са­моврядування. Вже в II Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошується про необхідність «вжити заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є ор­ганами найвищої адміністративної влади на місцях». За Конститу­цією УНР від 29 квітня 1918 р. Конституційний лад України мав грунтуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волос­тям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст.5). Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної само­стійності місцевого самоврядування: «Всякого роду справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їхню діяльність безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки». Проте ці конституційні поло­ження не були реалізовані.

Більшовики досить швидко й жорстоко підкорили собі місцеві ради і центр прийняття рішень у сфері місцевого самоврядування перемістився від муніципальних органів влади до державних.

Було проведено націоналізацію приватної і муніципальної влас­ності, кошти надходили до державного бюджету, а потім виділяли­ся містам відповідно до планів центру за розробленими норматива­ми, загальними для всіх міст. Був упроваджений виключно адміністративний метод управління містом.

Остаточно за радянських часів місто втратило самоврядування наприкінці 20-х років XX ст.

У період входження України до складу СРСР на її території здійс­нення реального муніципального управління було неможливим, оскі­льки воно за умов «демократичного централізму» не мало економічної бази розвитку і було ідеологічно і політично недоцільним.

Задекларована влада рад народних депутатів фактично зводилася до єдиної системи органів державного управління з жорстким підпо­рядкуванням у напрямі «знизу догори». На кожному адміністративно- територіальному рівні формувалася рада народних депутатів. За Кон­ституцією СРСР, депутати до рад обиралися на основі рівного прямо­го таємного голосування. Але насправді ради всіх рівнів формувалися на основі голосування за принципом «вибори одного з одного». Таким чином ще до виборів був відомим склад майбутньої ради.

Система рад будувалася за принципом «матрьошки», тобто рада нижчого рівня була підзвітною і підконтрольною раді вищого рівня. В умовах безроздільного домінування державної власності і відсутності самих понять про місцевий бюджет місцеві фінанси ради народних депутатів фактично були позбавлені управлінської ініціативи. Це був елемент бутафорської демократії, який завжди голосував «за».

6. Формування системи місцевого самоврядування в неза­лежній Україні. Оскільки за радянських часів інститут місцевого самоврядування був фактично зруйнований, формування системи муніципального управління, відповідної до демократичного і світ­ського статусу України, стало однією з важливих проблем держав­ного будівництва.

Треба відзначити, що світова практика формування інституту місцевого самоврядування не дає однозначної відповіді на ці пи­тання. Країни світу практикують різні системи організації влади на місцях. По-перше, вони різняться ступенем присутності і межами компетенції виборних і державних виконавчих органів.

Англо-американська (англосаксонська) система — на всіх субнаціональних рівнях управління функціонують органи місцево­го самоврядування, а місцеві органи державної влади загальної компетенції не створюються (США, Велика Британія, Канада, Авс­тралія).

Континентальна (романо-германська) або європейська сис­тема — будується на поєднанні місцевого самоврядування і дер­жавного управління і має два різновиди:

• на всіх субнаціональних рівнях, крім низового, одночасно іс­нують вибрані органи територіальної громади і державні органи, які здійснюють нагляд над діяльністю органів місцевого самовря­дування. На низовому рівні існують виключно органи місцевого самоврядування (Франція, Італія);

• на низовому рівні — тільки органи місцевого самоврядування, а в «штучних» АТО — призначені державні адміністрації. Можли­вий варіант, коли на низовому рівні діють представницькі органи, а на рівні «штучних» АТО — органи представництва інтересів низо­вих громад (Польща, Болгарія, Туреччина, Фінляндія, Ірак).

Іберійська (латиноамериканська) система — управління на всіх рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування, а відповідні головні посадові особи (мери, префекти) одночасно затверджуються центральними орга­нами державної влади як представники державної влади в АТО.

Радянська система — ради всіх рівнів є органами державної вла­ди на території. Система рад характеризується ієрархічною підлегліс­тю всіх елементів і відсутністю самостійних місцевих органів.

По-друге, в різних країнах успішно функціонують різні про­цедури формування місцевих органів влади, держави по-різному підходять до визначення меж їхньої компетенції і відповідаль­ності.

У законодавчому і реалізаційному плані Україні необхідно пройти відстань, яка відділяє місто радянське від міста європейсь­кого. Принципи, на яких будується радянське і європейське місто, подані в табл. 6. Успіх у будь-якому окремо взятому показнику — без зміни базових принципів — не зробить місто європейським.

Таблиця 6

БАЗОВІ ПРИНЦИПИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Європейське місто

Радянське місто

1. Опора на жителів міста. Місто є наслід­ком відповідального відношення людей до суспільного мешкання;городяни — наріж­ний камінь європейського міста. 2. Основною одиницею є міська спільнота. В ній визрівають і через них пред'явля­ються інтереси городян. 3. Міста є місцем неминучих конфліктів інтересів, прояву конкуренції і партнерства. В цьому полягає життя і умови розвитку міста. Сила європейського міста в тому, що в ньому відпрацьований ефективний меха­нізм вирішення цих конфліктів — міське право і міська політика. 4. Принцип розподілу повноважень і від­повідальності знизу догори. Вищий рівень підключається до вирішення проблеми тоді, коли її неможливо вирішити на нижчому рівні

1. Містом керує центральна влада і її міс­цеві представництва. 2. Основними містоутворюючими одини­цями виступають виробничі колективи. 3. Міські конфлікти і боротьба ідеологіч­них інтересів жорстко придушувалась дер­жавним апаратом. 4. Легітимними є тільки інтереси керівної партії і держави під гаслом «Інтереси пар­тії — інтереси народу». 5. Інструментом управління є адміністра­тивні норми. 6. Повноваження розподіляються згори донизу

http://b-ko.com/book_25_glava_34_4._Місцеве_самовр.html