Територіальна громада України має унікальні права

Таких прав, які має територіальна громада в Україні, не має жоден інший суб’єкт цивільних правовідносин, орган влади чи будь-яка політична організація. Чи користується вона цими правами — це найважливіше запитання … особливо правами, які надає територіальній громаді ратифікована в Україні Європейська хартія місцевого самоврядування …?

У вітчизняному законодавстві територіальні громади є суб’єктами відносин власності, зобов’язальних, спадкових та інших цивільних відносин. Громада визнається стороною в зобов’язаннях місцевої позики, може успадковувати майно. Територіальна громада водночас відшкодовує шкоду, завдану незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу місцевого самоврядування (якого вона навіть не створювала в якості засновника юридичної особи), його посадовою або службовою особою, прийняттям незаконного нормативно-правового акта тощо.

Виконання усіх цих функцій без  статусу юридичної особи неможливі.

Бажаючи миру та злагоди у громаді, з метою люстрації своїх обранців — депутатів створені загальними зборами територіальні громади (таких в Україні до 2012 року взагалі не було, а зараз таких є кілька десятків) звертаються до своїх представницьких органів з метою затвердження сесією прийнятого громадою статуту — малої конституції громади. Що ж ми маємо в результаті?

1. В одній з областей (зі зрозумілих причин не поширюємо точнішої інформації) сесії вже в дев’ятому випадку затверджують прийнятий громадою статут, а реєстраційний орган видає свідоцтво про реєстрацію статуту територіальної громади.

2. В Івано-Франківській області депутати сільської ради повним складом утримались під пильним оком представників з районної ради та райдержадміністрації.

3. У Львівській області в одній з громад депутати частково проголосували проти затвердження, частково утримались. Контролера та законного власника в особі громади порушникам законодавства не потрібно. У цей спосіб вони чомусь вирішили внаслідок своєї юридичної безграмотності, що від представницького органу (та ще й фіктивного) може залежати юридичний статус самого власника-засновника. В інших громадах області ситуація є схожою.

4. У Житомирській області депутати сільської ради статут затвердили, районна юстиція побоялась видати свідоцтво, перекинувши відповідальність на обласну. Обласна відмовила без будь-якої аргументації. Громада, щоправда, і у такій ситуації працює, відчуваючи свою силу, використовуючи за потреби у цивільних правовідносинах можливості юридичної особи — представницького органу, який виконує рішення громади. Через неправомірну відмову в реєстрації статуту громада до суду поки що не зверталась.

Ця практика почалася з вимоги районної юстиції у Львівській області, щоб процедура реєстрації статуту відбулась у відповідності з постановою ВР України 1998 року про затвердження статутів територіальних громад органами місцевого самоврядування. Розуміючи, що ця вимога є незаконною, ми все ж таки сподівались перевірити, наскільки обрані за “демократичним” виборчим законодавством місцеві депутати насправді представляють інтереси територіальних громад на місцях. Виявилося, що вони переважно є захисниками приватних інтересів окремих осіб та своїх власних, а в інших питаннях є фактичними найманими працівниками райдержадміністрацій.

Отже, громада прийняла статут. Чи можна вимагати від неї додаткового затвердження статуту її представницьким органом? Наскільки цей орган легітимний, про це зараз не говоримо.

У ст. 80 “Поняття юридичної особи” Цивільного кодексу України зазначено, що юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку. У ст. 89 “Державна реєстрація юридичної особи” конкретизується: юридична особа підлягає державній реєстрації у порядку встановленому законом. Порушення встановленого законом порядку є підставою для відмови у реєстрації. Відмова у державній реєстрації з інших мотивів (недоцільність тощо) не допускається. Тож, до чого тут постанова про затвердження статуту органом самоврядування, адже постанови видаються на базі законів і не є законами.

Згідно зі ст. 92, ч. 15, 20 Конституції України засади місцевого самоврядування, організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України. Постанови Верховної Ради приймаються з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій (ст. 138 Закону України “Про регламент Верховної Ради України).

Тому у відповідності зі статтями 141-143 Конституції України питання прийняття чи подання на реєстрацію статуту територіальної громади може вирішуватися нею безпосередньо. Було б нелогічно, щоб територіальна громада, володіючи конституційним правом місцевого самоврядування, правом вирішення будь-якого питання місцевого значення зверталась до свого представницького органу з проханням затвердити її рішення.

 Водночас, наголосимо, що статус юридичної особи публічного права для територіальної громади визначено Конституцією та  Цивільним кодексом.

Нагадаємо, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права згідно зі ст. 81 ЦК України встановлюються Конституцією України та законом. У цій ж статті зазначено, щоюридична особа може бути створена шляхом об’єднання осіб та (або) майна.

Стаття  318 «Суб’єкти права власності» ЦК України  визначає, що суб’єктами права власності в Україні є Український народ та інші учасники цивільних відносин, такі як  ДЕРЖАВА УКРАЇНА, ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ та інші суб’єкти ПУБЛІЧНОГО ПРАВА, визначені статтею 2 «Учасники цивільних відносин» ЦК України.

Із норм  ст. 316 та ст. 318 ЦК України  випливає, що і держава  Україна, і територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах держави Україна, є юридичними ОСОБАМИ ПУБЛІЧНОГО ПРАВА, що є поширеною практикою у більшості європейських держав. Такий статус територіальних громад, як і в Україні, встановлено законом.

Єдине, що потрібно зробити для використання прав юридичної особи публічного права — територіальної громади жителям адміністративно-територіальної одиниці – виконати вимоги статті 81 ЦК щодо створення юридичних осіб публічного права шляхом об’єднання осіб та майна, створити комітет громадських представників чи інший уповноважений орган (згідно зі ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, тощо) для здійснення представницьких функцій та наділити його повноваженнями, зазначивши це у статуті. Прийняття статуту територіальної громади та його окремий статус передбачається Європейською хартією місцевого самоврядування, яка є невід’ємною частиною національного законодавства.

Така юридична особа на базі ст. 80 наділяється цивільною правоздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді.

 Вимоги статті 19 Закону про місцеве самоврядування щодо державної реєстрації статуту в центральному органі виконавчої влади стосуються лише випадку, коли статут приймається органом місцевого самоврядування, а не жителями – власниками. Більше цього, це може стосуватися хіба що юридичних осіб приватного права. Водночас, Закон також передбачає необхідність прийняття статуту. Зокрема стаття 9 говорить, що порядок   формування   та   організація   діяльності   рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Прочитаймо уважно статтю 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, що є частиною національного законодавства, в офіційному перекладі:

Головні   повноваження   і   функції   органів   місцевого самоврядування визначаються конституцією  або  законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями  для  спеціальних  цілей відповідно до закону.

А тепер зверніть увагу на текст оригіналу статті 4:

The basic powers and responsibilities of local authorities shall be prescribed by the constitution or bystatute. However, this provision shall not prevent the attribution to local authorities of powers and responsibilities for specific purposes in accordance with the law.

Тобто, перше речення абзацу слід було перекласти так:

Головні   повноваження   і   функції   територіальних громад (локальних влад) визначаються конституцією  чи статутом.

У хартії використовуються терміни і “закон”, і “статут”, проте офіційний переклад з незрозумілих причин усунув слово “статут” взагалі з тексту хартії. Водночас, використання в оригіналі термінів і “закон”, і “статут” чітко вказують на їх різне смислове значення. Таким чином, статути територіальних громад є частиною національного законодавства і не потребують жодного додаткового затвердження будь-яким органом. Реєстрація статуту може відбутися за власним бажанням територіальної громади з метою активізації чи спрощення господарської діяльності громади безпосередньо.

У статті 3 в оригіналі:

This provision shall in no way affect recourse to assemblies of citizens, referendums or any other form of direct citizen participation where it is permitted by statute.

А в офіційному перекладі:

Це   положення   ніяким   чином   не   заважає використанню зборів громадян,  референдумів  або будь-якої  іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Як бачимо, оригінал передбачає зазначення у статуті (а не у законі) додаткових форм прямої участі громадян. А при перекладі це право у громади вилучено.

Таким чином статут покликаний визначити форми прямої участі громадян у здійснені їх владних функцій на доповнення до вказаних у Конституції України.

Тому необхідність прийняття статуту територіальною громадою, його змістове навантаження передбачено Європейською хартією місцевого самоврядування. З незрозумілих причин цей очевидний обман при перекладі не виходив за рамки наукових статей фахівців у сфері перекладу.

 В офіційному перекладі:

Повноваження,    якими    наділяються   органи   місцевого самоврядування, як правило,  мають бути повними і виключними. Вони не  можуть  скасовуватися  чи обмежуватися іншим,  центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

І в оригіналі:

Powers given to local authorities shall normally be full and exclusive. They may not be undermined or limited by another, central or regional, authority except as provided for by the law. Як бачимо повноваження локальних влад — територіальних громад ( значення цього виразу є у британській традиції саме таким) передано шляхом фіктивного перекладу їх представницькому органу.

Знову ж бачимо явну суперечність з визначеними Конституцією правами територіальних громад (local authorities) та явну невідповідність перенесення перекладом цих прав на орган місцевого самоврядування, що наділений повноваженнями лише управляти власністю громад в межах делегованих їм повноважень.

Чи має громада право створювати власні адміністративні структури, зокрема обирати комітети та наділяти їх повноваженнями? Очевидно, що так.

Читаємо в тексті хартії:

Without prejudice to more general statutory provisions, local authorities shall be able to determine their own internal administrative structures in order to adapt them to local needs and ensure effective management.

Що у правильному перекладі означає:

Без  шкоди  для  більш  загальних  законодавчих положень територіальні громади (локальні влади)мають  можливість  визначати  свої власні  внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Ст. 6, ч. 1).

Чи можуть делегувати повноваження громадським представникам члени громади для вирішення конкретних питань?

Згідно зі ст. 626 ЦК договір є домовленістю двох або більше сторін щодо встановлення, припинення чи зміни цивільних прав та обов’язків. Згідно зі ст. 627 сторони вільні в укладенні договору, виборі контрагента, визначенні умов договору. А у ст. 628 зазначено, що зміст договору становлять умови, визначені на розсуд сторін.

Згідно зі ст. 240 представник може передати свої повноваження частково або в повному обсязі іншій особі, якщо це встановлено договором або законом.

Згідно зі ст. 244 представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю, але не обов’язково має здійснюватися за довіреністю. Тому при делегування голосу на збори громади доречно скористатися правилами громадського представництва, зазначеними у постанові 1993 року Верховної Ради України про збори громадян.

У ст. 245 ч. 5 довіреність на право участі та голосування на загальних зборах може посвідчуватися реєстратором, депозитарієм, зберігачем, нотаріусом та іншими посадовими особами, які вчиняють нотаріальні дії, чи в іншому порядку, передбаченому законодавством. Такий інший порядок і зафіксовано у постанові про загальні збори громадян.

Ми кілька разів стикалися у дискусіях з позицією, що Україні необхідний окремий закон про територіальні громади. Він не потрібен, бо він вже є. Це Європейська хартія про місцеве самоврядування. З однією обмовкою — користуватись потрібно оригіналом, а не фальшивим перекладом.

 Хорошим аналізом на цю ж тему є стаття

---

С.А. Панасюк “Проблеми перекладу тексту Європейської хартії місцевого самоврядування в контексті якісної імплементації положень”.

Ігор Гурняк

http://poglyad.te.ua/podii/terytorialna-hromada-ukrajiny-maje-unikalni-prava/